Ποια Διακυβέρνηση για την Ευρώπη;

 

Μιχάλης Ι. Τσινισιζέλης, Δημήτρης Ν. Χρυσοχόου και Δημήτρης Κ. Ξενάκης

 

Εισαγωγή

Το δοκίμιο αυτό εστιάζει στην αναντιστοιχία μεταξύ των βασικών προαπαιτούμενων της δημοκρατίας και των συνθηκών στις οποίες στηρίζεται η πολιτική διαχείριση της ευρωπαϊκής ενοποίησης. Διακρίνει μεταξύ θεσμικών και κοινωνικο-ψυχολογικών πτυχών του δημοκρατικού ελλείμματος της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΕΕ), εστιάζοντας σε θέματα διαμοιρασμού της εξουσίας και ζητήματα ευρωπαϊκής ταυτότητας. Με αφορμή την έναρξη της νέας Διακυβερνητικής Διάσκεψης, και καθώς η συζήτηση για το Μέλλον της Ευρώπης εγείρει θεμελιώδη ερωτήματα γύρω από την πολιτειακή ταυτότητα της ΕΕ, θα εστιάσουμε σε τέσσερα υποδείγματα πολιτικής διακυβέρνησης.

Μέχρι τα μέσα της δεκαετίας του ’90, η ΕΕ αντλούσε τη νομιμοποίησή της από την επονομαζόμενη «συγκαταβατική συναίνεση», δηλαδή τη σιωπηρή αποδοχή των πολιτών στις ευρωπαϊκές επιλογές των ηγεσιών τους. Η νομιμοποίηση της ΕΕ πήγαζε από την προοπτική ανάδυσης μιας «κοινότητας ασφάλειας» σε συνδυασμό με ταχείς ρυθμούς οικονομικής ανάπτυξης. Ωστόσο, αυτή η μορφή συναίνεσης έδωσε σταδιακά τη θέση της σε μια νέα προβληματική για την κοινωνική νομιμοποίηση της Ευρώπης: σε μια περίοδο που οι υπερεθνικές πιέσεις θέτουν σε δοκιμασία τόσο τις ενδοκρατικές όσο και τις διακρατικές σχέσεις, είναι ανάγκη να διασφαλισθούν συνθήκες δημοκρατικής διακυβέρνησης εκτός των ορίων του παραδοσιακού έθνους-κράτους. Η νέα προβληματική αντανακλά νέες ανησυχίες για την οικοδόμηση της ευρωπαϊκής δημοκρατίας και το μετασχηματισμό της ΕΕ σε ένα πλήρως ανεπτυγμένο πολιτικό σύστημα: μια πολιτική κοινότητα μεταξύ ίσων, τα μέλη της οποίας μοιράζονται μεταξύ τους ένα σύνολο πολιτικών αξιών σε μια εκτεταμένη δημόσια σφαίρα. Η πρώτη άποψη που χρήζει προσοχής εστιάζει στις θεσμικές ιδιότητες του δημοκρατικού ελλείμματος, στην έλλειψη θεσμικής ισορροπίας και στην ανάγκη να ενισχυθεί ο αντιπροσωπευτικός χαρακτήρας της ΕΕ. Η δεύτερη επικεντρώνεται σε κοινωνικο-ψυχολογικούς παράγοντες, κυρίως στην απουσία ενός ευρωπαϊκού δήμου.

 

Η Θεσμική Προσέγγιση

Η ορθόδοξη άποψη για τη δημοκρατική παθολογία της ΕΕ αφορά τη μεταβίβαση ουσιαστικών νομοθετικών αρμοδιοτήτων από τα εθνικά κοινοβούλια στα εκτελεστικά όργανα της ΕΕ, χωρίς τη διασφάλιση συνθηκών δημοκρατικής ελέγχου μέσω του άμεσα εκλεγμένου (από το 1979) Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου (ΕΚ). Η θεώρηση αυτή έγινε περισσότερο πειστική από τη θέση σε ισχύ της Ενιαίας Ευρωπαϊκής Πράξης, η οποία επέκτεινε τη σφαίρα των ευρωπαϊκών αρμοδιοτήτων και την χρήση της πλειοψηφικής αρχής. Παρά το γεγονός ότι η επέκταση της τελευταίας ενίσχυσε την αποτελεσματικότητα στη λήψη των αποφάσεων, επιδείνωσε σημαντικά τον ήδη περιθωριακό ρόλο των εθνικών κοινοβουλίων στην ενοποιητική διαδικασία. Η μετατόπιση όμως του ελέγχου υπέρ της εθνικής εκτελεστικής εξουσίας και των μη-εκλεγμένων οργάνων σε ευρωπαϊκό επίπεδο προτείνει μια προφανή, αν και μάλλον απλουστευτική, λύση: να αντισταθμιστεί η απώλεια δημοκρατικής ευθύνης από τα εθνικά κοινοβούλια με την ενίσχυση του δικοινοβουλευτισμού σε ευρωπαϊκό επίπεδο.

            Από την υπογραφή της Συνθήκης της Νίκαιας, ανανεώθηκε το ενδιαφέρον σχετικά με την απόδοση ενός ουσιαστικότερου ρόλου στα εθνικά κοινοβούλια. Μια πρόταση είναι πως αυτά θα έπρεπε να έχουν λόγο, μέσω αρμοδίων επιτροπών,  για το εάν η ευρωπαϊκή νομοθεσία σέβεται την αρχή της επικουρικότητας: Η θέση όσων επιθυμούν ένα σημαντικότερο ρόλο των εθνικών κοινοβουλίων επεκτείνεται συχνά στην de facto «επανεθνικοποίηση» των κοινών πολιτικών, με μοναδική εφικτή λύση του δημοκρατικού ελλείμματος την ενίσχυση της διακυβερνητικής φύσης της ΕΕ.

            Το επιχείρημα ότι τα εκτελεστικά όργανα της ΕΕ πρέπει να είναι υπόλογα σε κοινοβουλευτικούς θεσμούς συνδέεται με την άποψη ότι η ΕΕ αποτελεί ένα εν πολλοίς τεχνοκρατικό μόρφωμα το οποίο διαθέτει πολύ περισσότερη εξειδίκευση από αντιπροσωπευτικότητα. Ιδιαίτερα από τις αρχές της δεκαετίας του ’90, η συζήτηση διευρύνθηκε, ώστε ακόμη και εκεί που παραμένει προσανατολισμένη σε θεσμικά ζητήματα, συνδέεται αναπόσπαστα με θέματα ουσιαστικής συμμετοχής των πολιτών στο πολιτικό σύστημα της ΕΕ. Κατά συνέπεια, ο εκδημοκρατισμός της ΕΕ δεν αφορά μόνο τον επαναπροσδιορισμό της θεσμικής της ισορροπίας, ούτε συνδέεται μόνο με τη αντιπροσωπευτικότητα των κοινοβουλευτικών θεσμών. Αφορά, επίσης, αν όχι εξίσου, την προσπάθεια να έρθει η ΕΕ εγγύτερα στους πολίτες της, εξασφαλίζοντας έτσι ότι η ενοποίηση δεν αποτελεί υπόθεση μόνον των κυρίαρχων ηγετικών ομάδων. Μια από τις διαστάσεις της εν λόγω συζήτησης συνδέεται με θέματα διαφάνειας και απλοποίησης των Συνθηκών. Στο πλαίσιο αυτό, ο θεσμός της δημοκρατίας θεωρείται ότι ενισχύεται μέσω της δημιουργίας προσιτών προς τους πολίτες θεσμών, με παράλληλη ενίσχυση της δημόσιας διαβούλευσης πριν από τη λήψη των αποφάσεων.

 

Η Κοινωνικο-ψυχολογική Προσέγγιση

Το πρόβλημα της θεσμικής προσέγγισης έγκειται στο ότι δεν εξετάζει την κοινωνικο-ψυχολογική διάσταση του δημοκρατικού ελλείμματος. Η οπτική αυτή μετατοπίζει το ενδιαφέρον από τα συνήθη ερωτήματα του ποιος κυβερνά και πώς, στο ποιος κυβερνάται. Προτάσσει ότι χωρίς έναν ευρωπαϊκό «πολιτικό δήμο» (civic demos) και χωρίς ουσιαστική «αρμοδιότητα πολτών» (civic competence) σε ευρωπαϊκό επίπεδο, δεν μπορεί να υπάρξει μια βιώσιμη μορφή ευρωπαϊκής δημοκρατίας. Η θέση αυτή αντανακλά την ανάγκη ανάπτυξης μιας διεθνικής πολιτικής συνείδησης, η οποία να απορρέει με τη  σειρά της από μια κοινή ταυτότητα μεταξύ των ευρωπαίων πολιτών. Ένας διεθνικός δήμος μπορεί να οριστεί ως ένα σύνθετο πολιτικό σώμα, τα μέλη του οποίου διαθέτουν ένα ενεργό ενδιαφέρον για την δημοκρατική διακυβέρνηση της πολιτείας στην οποία ανήκουν, και έχουν τη θεσμική ικανότητα να μεταβιβάζουν τα δημοκρατικά τους αιτήματα προς, και μέσω, των κεντρικών πολιτικών θεσμών. Στη λογική αυτή, ο ευρωπαϊκός δήμος αποτελεί τη βασική συνιστώσα για την κοινωνική νομιμοποίηση της ΕΕ, στο ότι το αίτημα των πολιτών για περισσότερη δημοκρατία αποδεικνύεται ισχυρότερο από οποιαδήποτε διαφωνία που μπορεί να ανακύψει καθώς η ενοποίηση προχωρά. Η εμφάνιση μιας κοινής πολιτικής ταυτότητας μέσα από τις ποικίλες παραδόσεις των συστατικών πολιτειών είναι κρίνεται εξίσου απαραίτητη για το σεβασμό της δημοκρατικής αυτονομίας των επιμέρους εθνικών δήμων.

Καθώς η ευρωπαϊκή πολιτεία δεν μπορεί να αποκοπεί από τις επιμέρους εθνικές ταυτότητες, η διαμόρφωση του διεθνικού δήμου δεν συμβαδίζει με μια μορφή πολιτικής κοινωνίας (civic society) στην οποία οι προϋπάρχουσες εθνικές ταυτότητες αφομοιώνονται σε μια νέα υπερεθνική ταυτότητα. Αντίθετα, προβάλει την εικόνα μιας πολυπολιτισμικής και πλουραλιστικής πολιτείας, στην οποία ο σύνθετος δήμος αποτελεί την αναμφισβήτητη πηγή ενότητας της ΕΕ. «Πολλοί λαοί, ένας δήμος», και όχι «πολλοί δήμοι, ένας λαός», αποτελεί την επιτομή των παραπάνω. Αναγκαία για τη διαμόρφωση του διεθνικού δήμου είναι η δημοκρατική αυτοσυνείδηση των πολιτών, η πίστη σε κοινές αξίες και η δημόσια κατανόηση της ενοποιητικής διαδικασίας.

            Ας σκιαγραφήσουμε όμως μια κανονιστική προσέγγιση της ευρωπαϊκής ιδιότητας του πολίτη, τώρα που ο πάλαι ποτέ εθνοκεντρικός δεσμός μεταξύ της ιδιότητας του πολίτη και του εθνικού κράτους διαβρώνεται ολοένα και περισσότερο. Παρά το γεγονός ότι, σε γενικές γραμμές, η ιδιότητα του πολίτη καθιερώνει μια νομικά διαμορφωμένη, και άρα τεχνητή, μορφή αλληλεγγύης μεταξύ ατόμων που δεν έχουν άλλους δεσμούς μεταξύ τους, φέρει ένα ειδικό πολιτικό βάρος, προσφέροντας στους πολίτες τη δυνατότητα να εμπλακούν στην άσκηση της πολιτικής εξουσίας. Σε διεθνικό επίπεδο, βασική προϋπόθεση για τη δημοκρατική ποιότητα του διευρυμένου αυτού δημόσιου χώρου αποτελεί η θεσμοθέτηση της «αρμοδιότητας των πολιτών»: η θεσμική τους ικανότητα να έχουν πρόσβαση στο χώρο της πολιτικής επιρροής.

            Η δημοκρατική δυναμική της ευρωπαϊκής ιδιότητας του πολίτη είναι ικανή να διαμορφώσει ένα υπερεθνικό σύστημα πολιτικών δικαιωμάτων, προσφέροντας στους πολίτες κίνητρα για την ευρύτερη δυνατή συμμετοχή τους στα κοινά. Το ερώτημα είναι εάν η σύνθετη αυτή ιδιότητα συνεπάγεται απλώς μια αναδιάταξη ήδη υπαρκτών δικαιωμάτων, ή εάν θέτει τις βάσεις για ένα νέο «πολιτειακό συμβόλαιο» μεταξύ της ΕΕ και των πολιτών της. Εάν, με άλλα λόγια, παρέχει το κοινωνικό κεφάλαιο και τον βαθμό «πολιτικότητας» (civicness) που απαιτούνται για τη ανάδυση του ευρωπαϊκού δήμου, καθώς και τη δυνατότητα διαμόρφωσης μιας νέας δημόσιας σφαίρας, κάτι που απαιτεί την μετεξέλιξη του εθνικού πολίτη σε αλληλεπιδρόντα πολίτη ως μια πράξη πολιτικής αυτοεξέλιξης και, κατ’ επέκταση, δημοκρατικής αυτοδιαμόρφωσης.

Για να προκύψει μια κοινή ευρωπαϊκή πολιτική ταυτότητα είναι απαραίτητη η αποσύνδεση της ευρωπαϊκής ιδιότητας του πολίτη από το «εθνικό προαπαιτούμενο» και η τοποθέτησή της σε μια ανεξάρτητη σφαίρα δικαιωμάτων, όπως η επέκταση του δικαιώματος του εκλέγειν και εκλέγεσθαι στις εθνικές εκλογές για τους πολίτες της ΕΕ που κατοικούν μόνιμα σε ένα κράτος-μέλος διαφορετικό από το δικό τους, η θεσμοθέτηση του δικαιώματός τους να ενημερώνονται γύρω από όλα τα κρίσιμα ζητήματα που αφορούν την ΕΕ, η κατοχύρωση του δικαιώματος των πολιτών να κατέχουν δημόσια αξιώματα στην επικράτεια της ΕΕ, ο εμπλουτισμός των κοινωνικο-οικονομικών και εργασιακών δικαιωμάτων τους, και η αναγνώριση των πολιτικών δικαιωμάτων σε υπηκόους τρίτων χωρών που διαμένουν νόμιμα σε ένα κράτος-μέλος.

                                                           

Υποδείγματα Διακυβέρνησης

Η επίλυση του δημοκρατικού ελλείμματος απαιτεί ένα σημαντικό βαθμό συμφωνίας σε επίπεδο κοινωνίας σχετικά με το είδος του υποδείγματος διακυβέρνησης που θα πρέπει να υιοθετήσει η ΕΕ. Μέχρι σήμερα, παρά τις διαδοχικές αναθεωρήσεις των Συνθηκών, δεν υπήρξε η πολυπόθητη συναίνεση γύρω από τη μελλοντική μορφή πολιτειακής οργάνωσης της ΕΕ. Τα υποδείγματα που ακολουθούν είναι τα εξής: το κοινοβουλευτικό, το συνομοσπονδιακό, το ομοσπονδιακό και το συναινετικό.

 

Το Κοινοβουλευτικό Υπόδειγμα

Το υπόδειγμα αυτό εστιάζει στο ρόλο των κοινοβουλίων ως κυρίαρχων νομοθετικών οργάνων. Καθοριστικής σημασίας αποτελεί επίσης η συμμετοχή τους σε ένα αντιπροσωπευτικό και πλειοψηφικό σύστημα διακυβέρνησης που επιτρέπει στην εκτελεστική εξουσία να κυβερνά αποτελεσματικά. Επικεντρώνεται σε ορισμένα γνωρίσματα που συνδέονται με το πολιτικό σύστημα της ΕΕ: στην περιορισμένη χρήση της ειδικής πλειοψηφίας, στο ρόλο του ΕΚ στην νομοπαραγωγική διαδικασία (κυρίως μέσω της συναπόφασης), και στη δυνατότητα των εθνικών κοινοβουλίων να παρακολουθούν την πορεία του νομοθετικού έργου της ΕΕ. Παρά όμως την ύπαρξη ορισμένων, αν και σημαντικών, κοινοβουλευτικών γνωρισμάτων στην ΕΕ, δεν μπορεί να ισχυριστεί κανείς ότι η ΕΕ αποτελεί ένα κοινοβουλευτικό σύστημα per se, καθώς δεν στηρίζεται στην αρχή της διάκρισης των εξουσιών, ούτε όμως και σε μια σαφή ιεράρχηση της νομοθετικής λειτουργίας μεταξύ διαφορετικών δομών διακυβέρνησης.

            Αναμφίβολα, η καθιέρωση ενός ευρωπαϊκού κοινοβουλευτικού συστήματος έχει σημαντικές συνέπειες για την πολιτική νομιμοποίηση της ΕΕ, στο ότι η πλειοψηφική αρχή θα επεκτείνονταν σε όλους τους κρίσιμους χώρους πολιτικής της ΕΕ, όπως για παράδειγμα η Κοινή Εξωτερική Πολιτική και Πολιτική Ασφάλειας. Η επιτυχής όμως εφαρμογή του κοινοβουλευτικού υποδείγματος προϋποθέτει με τη σειρά του μια ελάχιστη έστω, αλλά διακριτή, μορφή κοινωνικής ενότητας, η οποία να επιτρέπει στη μειοψηφία να αποδέχεται τις πλειοψηφικές αποφάσεις των κεντρικών θεσμών. Δεδομένης, έτσι, της διασπασμένης φύσης του σώματος των ευρωπαίων πολιτών, είναι εμφανές ότι σήμερα απουσιάζει μια τέτοιου είδους ενότητα, με την πλειοψηφική αρχή να εφαρμόζεται σε χώρους συλλογικής δράσης που δεν αποτελούν αντικείμενο έντονων διαφωνιών μεταξύ των συστατικών κρατών, δηλαδή σε τομείς που οι κυβερνήσεις προτιμούν να δουν συλλογική πρόοδο από το να εμμείνουν στα εθνικά τους προνόμια. Για παράδειγμα, οι σημαντικές αποφάσεις σχετικά με τη συνταγματική μεταρρύθμιση της ΕΕ εξακολουθούν να βασίζονται στην αρχή της ομοφωνίας, ενώ όταν πρόκειται για πλειοψηφικές αποφάσεις, υπόκεινται συνήθως στην εν πολλοίς διακυβερνητική λογική του «ελάχιστου κοινού παρανομαστή».

            Από την άλλη πλευρά, οι υποστηρικτές του κοινοβουλευτικού υποδείγματος υπογραμμίζουν τη σημασία του έμμεσου ελέγχου του δήμου επί της ευρωπαϊκής νομοθεσίας μέσω της ύπαρξης ενός συστήματος «ελέγχου και ισορροπιών», το οποίο εξασφαλίζει η πολιτική διαβούλευση στις ολομέλειες των κοινοβουλίων και στις ειδικές κοινοβουλευτικές επιτροπές. Το πλεονέκτημα του υποδείγματος αυτού, εάν επικρατήσει μελλοντικά στο πολιτικό σύστημα της ΕΕ, είναι ότι θα επέτρεπε στους άμεσα εκλεγμένους αντιπροσώπους του ευρωπαϊκού δήμου ένα πιο ουσιαστικό ρόλο στη διαδικασία λήψης αποφάσεων, ενισχύοντας την πολιτική νομιμοποίηση της ΕΕ.

 

Το Συνομοσπονδιακό Υπόδειγμα

Η συνομοσπονδία αναφέρεται κυρίως σε μια διαδικασία συνένωσης προηγουμένως ανεξάρτητων κρατών, χωρίς να χάνουν την εθνική τους ταυτότητα ή κυριαρχία. Σε επίπεδο ΕΕ, το συνομοσπονδιακό πρότυπο εστιάζει στα διακυβερνητικά στοιχεία του συστήματος, τονίζοντας ότι αυτό εξακολουθεί να στηρίζεται σε ένα σύνολο Διεθνών Συνθηκών και όχι σε ένα ενιαίο Σύνταγμα. Υποστηρίζει μάλιστα ότι η δημοκρατία στην ΕΕ εξυπηρετείται καλύτερα με τη διαμόρφωση μιας δημοκρατικής κοινωνίας κυρίαρχων κρατών, παρά με τη δημιουργία μιας νέας ευρωπαϊκής πολιτείας η οποία διαθέτει τη δική της συντακτική εξουσία και, άρα, το δικό της πολιτικό δήμο. Επίσης, αντιμετωπίζει την ενοποίηση ως μια διακρατική υπόθεση και ευνοεί τη διάχυση της ισχύος προς τα κράτη παρά στους κοινούς θεσμούς ή σε ένα νέο πολιτικό «κέντρο». Το τελικό προϊόν παίρνει τη μορφή ενός «πολιτικού σώματος βάσει συνθήκης», με την τελική ευθύνη να ανήκει στα κράτη και όχι σε μια ανεξάρτητη πολιτική οντότητα.

            Η συνομοσπονδία παίρνει τη μορφή ενός «ενδιάμεσου χώρου» μεταξύ συμβατικών ενδοκρατικών και διακρατικών σχέσεων, με τα μέρη που την αποτελούν να διατηρούν το δικαίωμα στη δημοκρατική αυτοδιοίκηση. Αυτό σημαίνει ότι η ενοποίηση δεν αποτελεί μια πλήρη ένωση στην οποία κάποια ή όλα τα κράτη χάνουν την ταυτότητά τους. Το κύριο χαρακτηριστικό της συνομοσπονδίας είναι ότι παρέχει στα κράτη τη δυνατότητα να επιτύχουν αμοιβαία επωφελή αποτελέσματα, χωρίς να αναγκαστούν να προβούν στη θέσπιση μιας ενιαίας ομοσπονδιακής κυβέρνησης.

            Η ιδέα της κατανομής της πολιτικής εξουσίας στην ΕΕ περιλαμβάνει τη συνδιαχείριση συγκεκριμένων λειτουργικών χώρων, παραπέμποντας, στη πλέον προωθημένη εκδοχή της, σε μια μορφή συγκυριαρχίας ή πολιτικής συνδιάθεσης. Αν και το κλασσικό συνομοσπονδιακό πρότυπο περιλαμβάνει ένα ευρύ φάσμα θεσμικών δυνατοτήτων, η ευρύτερη, σύνθετη πολιτεία στηρίζεται αποκλειστικά στις διακριτές συνταγματικές τάξεις των κρατών-μελών, τα οποία, εξαιτίας της κυριαρχικής φύσης τους, δρουν ως «Κύριοι των Συνθηκών». Το γεγονός ότι οι αναθεωρήσεις των Συνθηκών στην ΕΕ απαιτούν ομοφωνία ισχυροποιεί τη θέση αυτή, όπως και το ότι τα συστατικά κράτη αποτελούν τη βασική πηγή πολιτικής νομιμοποίησης της ΕΕ. Εδώ, η αντιμετώπιση του δημοκρατικού της ελλείμματος περιλαμβάνει την εκτεταμένη και αποφασιστική συμμετοχή των εθνικών δομών διακυβέρνησης τόσο στον έλεγχο όσο και στον καθορισμό του εύρους αλλά και του επιπέδου της ενοποιητικής διαδικασίας.

 

Το Ομοσπονδιακό Υπόδειγμα

Το υπόδειγμα αυτό αποβλέπει στην διαμόρφωση μιας ένωσης λαών, και όχι κρατών, σε ένα σύνθετο πολιτικό σώμα. Οι μελετητές της δημοκρατίας έχουν την άποψη ότι η ομοσπονδιακή πρακτική, ενισχύοντας την διάχυση της πολιτικής εξουσίας στα μέρη, μετριάζει τις τμηματικές αντιπαραθέσεις και προσφέρει ευρύτερες δυνατότητες «πολιτικής εκμάθησης», κάτι που αποτελεί προϋπόθεση για την κοινωνικοποίηση των μειονοτήτων σε μια σύνθετη πολιτειακή συνείδηση. Από εδώ απορρέει άλλωστε και η σημασία των συνταγματικών εγγυήσεων που επιτρέπουν σε κάθε ομόσπονδη πολιτεία να αντιπροσωπεύεται σε κεντρικό επίπεδο, χωρίς όμως να επηρεάζεται η συνολική αποτελεσματικότητα του συστήματος ή να αμφισβητείται η νομιμοποίησή του.

            Το ομοσπονδιακό σύστημα στοχεύει στην καθιέρωση ενός δημοκρατικού συνεργατικού ήθους στις σχέσεις μεταξύ του κέντρου και των μερών. Προσπαθεί να συμβιβάσει τα παράλληλα αιτήματα για ευρύτερη πολιτική ένωση του όλου, διαφυλάσσοντας επαρκή συνταγματικά εχέγγυα για τμηματική αυτονομία, με σκοπό να επιτύχει την «ενότητα χωρίς ομοιομορφία» και τη «διαφορετικότητα χωρίς αναρχία». Ένας τρόπος κατανόησης της ομοσπονδίας τη θέλει ως μια ζωντανή, πλην όμως πλουραλιστική και αποκεντρωμένη πολιτική τάξη ην οποία οικοδομείται «από τη βάση προς τα πάνω», αναδεικνύοντας έτσι τη δημοκρατική αντιπροσώπευση τόσο του ενιαίου ομοσπονδιακού δήμου όσο και των επιμέρους συστατικών δήμων ως τον καθοριστικό παράγοντα που επιτρέπει την έκφραση τοπικών και μη απαιτήσεων.

            Μεταφέροντας το ομοσπονδιακό υπόδειγμα στην ΕΕ, μια συχνή κριτική είναι ότι επικεντρώνεται στην ιδέα μιας κεντρικής συνταγματικής διευθέτησης και στην ανάγκη για μια σαφή και ιεραρχημένη κατανομή των αρμοδιοτήτων στους πολιτικούς θεσμούς ενός πολυεπίπεδου συστήματος διακυβέρνησης. Με τον τρόπο αυτό, όμως, αγνοεί την εγγενή δυναμική της ενοποίησης και την πολυπλοκότητα της κατανομής νομοθετικών και ελεγκτικών αρμοδιοτήτων στο ιδιότυπο, πλην όμως ακόμη κρατικοκεντρικό, πολιτικό σύστημα της ΕΕ. Η διαμόρφωση μιας τυπικού χαρακτήρα ευρωπαϊκής ομοσπονδίας προϋποθέτει, επίσης, τη δημιουργία νέας κυριαρχίας σε υψηλότερο επίπεδο. Στις δημοκρατικές ιδιότητες του ομοσπονδιακού συστήματος συγκαταλέγεται και η «συντακτική εξουσία» του δήμου, κάτι που δεν παρατηρείται ακόμη στην ΕΕ. Καθώς απουσιάζει σήμερα ένας ευρωπαϊκός δήμος, είναι δύσκολο να φανταστεί κανείς την μετάβαση της ΕΕ σε ένα ομοσπονδιακό πολιτικό σύστημα και, κατ’ επέκταση, από ένα καθεστώς συνδιαχείρισης σε μια συνεκτική πολιτεία.

 

Το Συναινετικό Υπόδειγμα

Το υπόδειγμα αυτό έχει χρησιμοποιηθεί για να αντιμετωπιστεί η ανάγκη σταθερής πολιτικής διακυβέρνησης σε πολιτείες με σημαντικές διαιρετικές τομές. Επιδιώκει τη δημιουργία μιας σύνθετης πολιτικής κοινότητας, οι θεσμοί της οποίας είναι σε θέση να προστατεύσουν τα δικαιώματα των μειονοτήτων. Σύμφωνα με τον Lijphart, ένα συναινετικό σύστημα αποτελείται από τέσσερα βασικά χαρακτηριστικά: «μεγάλη συμμαχία», τμηματική αυτονομία, αναλογικότητα και δικαίωμα αμοιβαίας αρνησικυρίας.[i] Η μεγάλη συμμαχία αποτελεί το θεσμικό πλαίσιο στο οποίο λαμβάνονται οι αποφάσεις από τις ηγετικές ομάδες. Η αρχή της αναλογικότητας σημαίνει ότι όλες οι κοινωνικές δυνάμεις αντιπροσωπεύονται στους κοινούς θεσμούς, με τρόπο που αντικατοπτρίζει το μέγεθός τους. Η τμηματική αυτονομία δηλώνει πως κάθε ηγετική ομάδα έχει δικαίωμα να λαμβάνει αποφάσεις για θέματα που άπτονται των ζωτικών συμφερόντων των υπομονάδων που εκπροσωπεί. Το δικαίωμα της αμοιβαίας αρνησικυρίας σημαίνει πως για σημαντικές αποφάσεις απαιτείται ομόφωνη έγκριση των ηγετικών ομάδων που εκπροσωπούνται σε κεντρικό επίπεδο. Η λογική του συναινετικού συστήματος είναι ότι η πλειοψηφία δεν επιβάλλεται στη μειοψηφία.

            Μεταφερόμενο στην ευρωπαϊκή εμπειρία, το συναινετικό υπόδειγμα εστιάζει κυρίως στη συναινετική φύση του τρόπου λήψης αποφάσεων στην ΕΕ. Δηλαδή, στον τρόπο με τον οποίο οι κυρίαρχες εθνικές ηγετικές ομάδες επιδιώκουν αμοιβαία αποδεκτούς συμβιβασμούς μέσω πρακτικών «αναστρέψιμης διαφωνίας». Η συναινετική διακυβέρνηση συνδέεται με την πολιτική της διευθέτησης και της οικοδόμησης συναίνεσης στο υψηλότερο πολιτικό επίπεδο, κάτι που παρατηρείται στον τρόπο που διευθετούνται οι συμφωνίες στις in camera συνεδριάσεις του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου. Λόγω της έλλειψης ενός ευρωπαϊκού δήμου, η επικράτηση ενός πλειοψηφικού συστήματος, όπως προτάσσει το κοινοβουλευτικό υπόδειγμα, θα μπορούσε να δημιουργήσει συνθήκες αποκλεισμού που θα έβλαπταν τις μειοψηφίες.

Υπάρχει πλήθος αποδείξεων που συνηγορεί στο ότι το πολιτικό σύστημα της ΕΕ διαθέτει τα βασικά στοιχεία μιας συναινετικής δημοκρατίας. Ευρείς συνασπισμοί εντοπίζονται στα επιμέρους Συμβούλια των Υπουργών και το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο ιδιαίτερα σε ζητήματα συνταγματικής αλλαγής. Η αναλογικότητα συνδέεται με το γεγονός ότι τα κράτη διατηρούν ένα διαφορετικό αριθμό ψήφων στο Συμβούλιο, βάσει ενός συστήματος ειδικής πλειοψηφίας, ανάλογα με το μέγεθος ή τον πληθυσμό τους, και στο ότι όλα τα κράτη αντιπροσωπεύονται στα κεντρικά όργανα λήψης των αποφάσεων. Η τμηματική αυτονομία διασφαλίζεται από το ότι τα κράτη αποτελούν κυριαρχικά αυθύπαρκτες οντότητες με τις δικές τους συνταγματικές ρυθμίσεις. Το δικαίωμα της αμοιβαίας αρνησικυρίας επιτρέπει στα κράτη να εμποδίζουν τη λήψη αποφάσεων όταν διακυβεύονται τα ζωτικά εθνικά τους συμφέροντα. Αν και με την επέκταση της ειδικής πλειοψηφίας το δικαίωμα αυτό δεν αποτελεί τον κανόνα στη διαδικασία λήψης των αποφάσεων, οι συνταγματικές αποφάσεις απαιτούν ομοφωνία.

Σύμφωνα με το συναινετικό υπόδειγμα, η ΕΕ αποτελεί μια σύνθετη πολιτεία, οι διακριτές μονάδες της οποίας συνδέονται με μια συναινετική μορφή ένωσης για την επίτευξη συγκεκριμένων λειτουργικών στόχων, χωρίς να θυσιάζονται οι εθνικές συλλογικές ταυτότητες των μερών ή να υποτάσσεται η εθνική κυριαρχία σε μια υπερκείμενη εξουσία. Σημαντική για τις εσωτερικές λειτουργίες της συγκεκριμένης αυτής απεικόνισης της ευρωπαϊκής πολιτείας είναι η πρακτική της πολιτικής συνδιάθεσης, δηλαδή της συνδιαχείρισης των επιμέρους κυριαρχιών με συναινετικά μέσα. Το αποτέλεσμα είναι ένα σύστημα στο οποίο συνυπάρχουν μια έντονη αλληλοσύνδεση και ένας υψηλός βαθμός τμηματικής αυτονομίας. Στο υπόδειγμα αυτό, οι κυρίαρχες ηγετικές ομάδες αντιστέκονται στην ενίσχυση των οριζόντιων δεσμών μεταξύ των εθνικών δήμων, ώστε να διατηρούν τον απόλυτο έλεγχο στα δικά τους υποσυστήματα. Αυτό, επίσης, τους επιτρέπει να ασκούν το διαχειριστικό έλεγχο της ενοποίησης, αποφασίζοντας επίσης για τα όρια της αποδεκτής συμπεριφοράς.

Η ευελιξία του συναινετικού υποδείγματος έγκειται στο ότι επιτρέπει μια λιγότερο αυστηρή θεώρηση της έννοιας του κράτους και, κατ’ επέκταση, του εθνικού αυτοκαθορισμού. Συνοπτικά, τα εθνικά και τα συλλογικά συστήματα διακυβέρνησης είναι συνδεδεμένα σε μια συμβιωτική σχέση, ενώ η ΕΕ παίρνει τη μορφή ενός σύνθετου πολιτικού συστήματος που προσαρμόζει διαφορετικές προσδοκίες σε κοινές αποφάσεις. Εδώ, η δημοκρατία δεν αποτελεί αυτοσκοπό αλλά μια θεσμική κατασκευή για να επιτευχθούν αμοιβαίοι συμβιβασμοί μεταξύ των κρατών. Έτσι, η συναινετική δημοκρατία είναι ενδογενώς περιορισμένη στις ηγετικές ομάδες. Ενώ λοιπόν το συναινετικό σύστημα αντικατοπτρίζει πολλές από τις ιδιότητες της ΕΕ, δεν είναι το πιο ενδεδειγμένο, αν στόχος μας είναι η εκτεταμένη συμμετοχή των πολιτών.

 

Συμπέρασμα

Η ΕΕ αποτελεί ένα υβριδικό μόρφωμα που περιλαμβάνει στοιχεία από όλα τα υποδείγματα που αναφέρθηκαν. Παραπέμπει σε ένα μεικτό σύστημα διακυβέρνησης που θα μπορούσε να ορισθεί ως μια Συναινετική Συνομοσπονδία.[ii] Εάν αναζητούμε λύσεις για το δημοκρατικό έλλειμμα, προκύπτει ότι το υπόδειγμα αυτό δεν ευνοεί την κοινωνική νομιμοποίηση της ΕΕ. Ο εκδημοκρατισμός της ΕΕ θα ήταν πιο εφικτός αν υιοθετούνταν η ομοσπονδιακή προοπτική, η οποία όμως συνδέεται με το βαθμό πολιτειακής ωρίμανσης και εσωτερικής συνοχής που έχει να επιδείξει η ΕΕ. Τα στοιχεία όμως αυτά δεν πρέπει να θεωρούνται δεδομένα σήμερα. Απαιτείται έτσι μια εκτεταμένη δημόσια συζήτηση γύρω από το πολιτειακό μέλλον της ΕΕ, η τύχη του οποίου συνδέεται αναπόσπαστα με την οικοδόμηση ενός ευρωπαϊκού δημόσιου χώρου. Ο δημόσιος αυτός χώρος αποτελεί με τη σειρά του προϋπόθεση για τη μετάβαση της ΕΕ από ένα σύστημα πολιτικής συνδιάθεσης σε μια πολυκεντρική res publicα που θα μετατρέπει τους ευρωπαίους πολίτες σε φορείς συστημικής αλλαγής.