經過以上各章節的分析，我們已經發現中共的全國人大及其常委

會經過八○年代的改革之後，大致上雖仍是「橡皮圖章」、「舉手機

器」，但其功能有明顯的增強。若干地方人大及其常委會也逐漸出現

了「自主性」。本論文在第一章所提出的假設：理論、制度與實際運

作之間皆存有落差，已經基本上得到驗証。以下便從假設的驗証、人

大改革的前景與限制，兩個方面的探討做為本論文的結論。

綜合以上第二章人大的理論環境與第三、四、五章的制度和實際

運作來看，可以明顯地發現理論、制度與實際運作之間存在落差。但

我們亦可發現實際運作並不見得比制度來得「進步」，一方面受到舊

有運作習慣的限制，一方面又透過實際運作的經驗修正其制度甚至理

論。

在人大立法權改革的探討之中，我們可以發現中共對人大制度中

「人民代表大會至上」的概念做了很大的轉變。一九五四年憲法第二

十二條規定：「全國人民代表大會是行使國家立法權的唯一機關。」

全國人大常委會的職權便相對萎縮，但是不久就發現如此的制度幾乎

無法實際運作，而先後在一九五五年一屆全國人大二次會議通過了授

權全國人大常委會制定單行法規的決議，一九五九年二屆全國人大第

一次會議授權全國人大常委會在全國人大閉會期間，可依照情況的發

展和需要，對現行法律中已經不適用的條文，加以修改並做出適當的

決定。「人民代表大會至上」概念中的「人民代表大會」已經擴大其

範圍，包含了全國人大及其常委會。一九七九年五屆人大二次會議通

過的地方人大和地方政府組織法，規定省、自治區和直轄市的人民代

表大會可以制定和頒布地方性法規，報全國人大常委會和國務院備案

，但不得與憲法、法律等抵觸。將部份立法權交由地方行使，也是一

種務實的做法。在立法程序方面，中共亦肯定了人大及其常委會內部

分工的必要，例如委員長會議、各專門委員會及法工委都扮演了相當

重要的角色。一九八二憲法及相關法律均擴大了全國人大常委會的職

權，這種制度的設計也衝擊了「人民代表大會至上」的概念，大陸的

理論工作者與實際工作者大致有以下三種看法：（註一）

1.擴大全國人大常委會的職權是加強人民代表大會制度的有效措

施，解決了全國人大代表人數多，不便於經常工作等問題。

2.全國人大是最高國家權力機關，其他一切國家機關都由它產生

，受它監督，對它負責。全國人大常委會委員長只是常委會的

委員長，但在實際運作中，全國人大常委會委員長、副委員長

卻成為主席團的主要成員，主持全國人大會議，而常委會組成

人員的地位也往往高於人大代表。應該規定全國人大常委會組

成人員不能當選為主席團的成員，並利用其他的規定改變目前

人大與常委會的關係。

3.常委會的職權過大，實際上就削弱了其他代表的某些權力，並

且使人大代表分成了不同等級，這與人大的性質是相違背的。

應該實行代表職業制、削減全國人大代表的名額並相對延長人

大會期以解決此一問題。

以上三種觀點便是對「人民代表大會至上」概念的不同理解而產

生的。第一種看法基本上是對目前制度的肯定，第三種看法的工程又

過於浩大，而且削減全國人大代表的名額將牽動許多變數，中共採納

這種觀點的可能性並不高。第二種看法似乎較為可行，但是在目前中

共仍強論人大工作的「效率」的情況之下，也不易實行。「人民代表

大會至上」概念在現行制度的運作之下，將逐漸轉換為「人大常委會

至上」，人大常委會應成為往後觀察的重點。但是全國人大仍有其功

能，例如「產生」其他的國家機關，以維持與理論環境的連結，而保

持目前兩千多人的代表人數，也有利於塑造政治氣氛的「團結」與「

多樣性」，並提供代表與會的「榮譽感」。

在人大監督權的改革方面，制度上所賦予人大及其常委會的監督

權限，實際運作上並沒有完全落實，成為人大工作中最為薄弱的一部

份。這和「人民代表大會至上」概念形成了巨大的落差，雖然人大在

立法工作上取得了不錯的成績，但無法有效行使監督權的結果，將使

人大只淪為一個「立法工具」。地方人大在行使監督權的時候，經常

受到黨委的干擾，因為舊有的運作習慣，權力過份集中於黨委，政府

與人大幾乎只是黨組織的「辦事機構」。所以大陸學者曾提出人大是

否可以監督黨組織的問題。黨與人大之間運作方式的制度化是地方人

大是否能有效行使監督權的一個重要關鍵。以往長期由黨委獨攬大權

，造成中共在推行人大制度的時候，甚至有些官員與民眾表示：「不

喜歡麻煩的民主制度。」（註二）一方面表示中共對民主教育仍待加

強，一方面也可看出以往「民主集中制」概念過於強調集中而扼殺了

民主。另外一點值得注意的是，若干省、自治區和直轄市的人大常委

會已經自行制定了監督一府兩院的法規，監督權的行使亦較上軌道，

對建立地方人大的權威地位有其正面的作用。透過一些地方人大實際

運作的經驗及其所形成的制度，做為全國人大及其他地方人大行使監

督權的參考，亦不失為一個可行的辦法。事實上，全國人大及其常委

會是否能夠有效行使監督權，不只關係到是否能夠符合「最高權力機

關」的地位，亦影響了法律的權威性。目前全國人大在法律監督與工

作監督兩方面都尚待加強，應制定「人大監督法」，或修改全國人大

議事規則及全國人大常委會議事規則，將人大監督的對象、內容，監

督權行使的方式與程序加以更具體的規範。

在人大組織的加強方面，全國人大及其常委會為了應付實際運作

的需要，無論在結構的分化及人數的擴充上皆有所改進。例如增強常

委會及各專門委員會的權力，委員的逐步年輕化，擴充人大辦事機構

的人數，使全國人大及其常委會有效行使權力成為可能。但是在專門

委員會沒有增加的情況之下，強調常委會的組成人員更多地加入各專

門委員會，將使全國人大代表進入專門委員會的機會減少，更拉大人

大與常委會之間的差距，使專門委員會成為常委會的專門委員會。在

顧及人大代表的權益與發揮人大的監督功能之考慮下，專門委員會實

有增設的必要。目前人大辦事機構的人數為中共建政以來最多的時期

。（參見第三章第三節）其「需求項」可分為三點：一、處理其日常

工作，二、擔任幕僚及諮詢單位，三、配合立法及監督工作的大量增

加。其中法工委在立法過程中更是扮演了相當重要的角色。人大的工

作量仍將持續增加，而全國人大的辦事機構也有繼續擴充的空間。地

方各級人大的辦事機構則存在很大的差異，有些地方除了辦公廳之外

還設立了研究單位，但許多地方仍普遍存在機構不健全，人員編制少

的情況，甚至使人大工作無法開展。組織的加強做為人大制度改革的

一部份，其實扮演了相當重要的角色，制度是否能夠有效地運作，相

當程度取決於組織的人數與結構分化，例如對於計劃及預算的審查、

違憲監督等問題，在沒有專責的工作單位配合之前是很難落實的。

人大的理論概念在轉化為制度時，便已經做了轉換，例如常委會

功能的強化就使得「人民代表大會至上」概念需要有所調整，而人大

除了具體的功能之外，亦具有與理論連結的功能。中共十幾年來人大

的實際運作經驗則提供了繼續改革其人大制度的基礎，常委會應是未

來觀察的重點，人大監督權的行使更可做為觀察大陸民主化的指標之

一。

促使人大制度改革的「投入項」之「需求」部份主要有五個來源

：一、建立制度以防止文革重演，二、建立法律體系，三、為現代化

及經濟建設服務，四、保障人民民主，五、配合人大及其常委會職權

的擴張。其中保障人民民主，所謂的「人民民主」也就是中共所說的

「社會主義民主」，必須和「人民民主專政」的概念一同理解，並不

同於西方的民主概念。「支持」部份的來源則是：黨、人大內部、學

術界及一般民眾。人大內部包括了人大及其常委會，常委會對人大辦

事機構的加強提供很大的支持力量。學術界廣泛的討論提供了人大制

度改革理論依據與參考，尤其若干學者對西方政治體制採取較開放的

「批判繼承」及「借鑒」觀點，有助於吸收其他國家的優點。隨著人

大功能的強化，做為權力機關的人大也逐漸得到一般民眾的肯定與支

持。（註三）

黨的力量是推動人大制度改革的主力，幾乎所有的大陸學者都有

一種共同的說法：「堅持在黨的領導之下，完善人大制度。」其實這

亦具有若干正面的作用，因為若沒有來自中共的支持，人大制度便不

可能較快速地進行改革。另一方面，黨的力量亦成為改革的阻力。因

為黨的介入過深，黨對人大的控制便往往過強，以致人大對一些重大

事項常沒有實質的決定權，人大監督權的行使亦往往流於形式。這也

使得中共的立場頗為矛盾，推動人大制度改革，自身卻又成為人大制

度改革的「阻力」。中共在進行人大制度改革的同時，亦逐漸形成了

一套控制人大運作的方法。目前，中共對全國人大的控制方式可分為

以下五種：（註四）

1.人大換屆前舉行黨代表大會，在黨代表大會上，便大致確定了

大政方針及國家領導人。

2.每年人大會議之前舉行黨中央會議。黨的中央全會或工作會議

通常先對人大的議程、政府報告、經濟計劃及國家領導人選等

重大問題作出指示，然後由人大會議通過。例如一九九一年七

屆人大四次會議前舉行黨的十三屆七中全會，先行審定「八五

計劃」。

3.協商會議制度。在黨的會議與人大會議之間召開協商會議，由

黨的領導人向「民主黨派」告知黨的決定，一方面滿足「民主

黨派」的政治參與感，一方面使其在人大會議上無法提出不同

意見。

4.人大代表按省組團。人大全體會議時，各省代表坐在一起，使

投反對票時有所顧忌。各代表團則由省的黨政領導帶隊，對本

省代表領導管理。

5.黨員代表會制度。五屆人大時，代表對「訪日友好船」上高幹

子女過多等問題，大加批評，並認為應該反特權及官僚主義。

後來由葉劍英委員長召集代表中的黨員開會，才得以平息。往

後人大開會前便先召開黨員代表預備會。

但是在黨的控制之下，全國人大還是逐漸產生了些微的「自主性

」。一九八六年的六屆全國人大四次會議，對於最高人民法院和最高

人民檢察院工作報告及人事任免的表決，第一次出現了反對票與棄權

票，審查「國家破產法」時也遭到人大的反對，在修正之後才得以通

過。一九八八年的七屆人大一次會議，反對票及棄權票又有大幅的增

加。一九九二年的七屆人大五次會議，大多數的代表對李鵬的工作報

告並不滿意，而大幅度的修改了工作報告。一九九三年的八屆人大一

次會議，對「國務院機構改革方案」近兩成的代表表示反對及棄權，

李鵬連任國務院總理的得票數成為歷屆得票率最低的總理，對教育及

農業問題的大力抨擊更使中共感受壓力。這些動作雖然反映了若干地

方上的問題，但仍不宜將其視為「反映民意」。因為一方面，全國人

大代表並非由直接選舉產生；另一方面，中共尚未建立公開的提名制

度。所以這應是加強人大的職權與高層政治角力兩個因素，所引發的

後果。而若干發展中國家，則是因為政治民主化而使議會功能增強，

其發展過程更是大異其趣。

中共除了在制度上強化人大的權力之外，八屆人大一次會議中由

喬石出任全國人大常委會委員長等人事安排，亦表示要在人事上強化

人大的功能。（註五）事實上，在前述促使人大制度改革的「需求」

與「支持」因素均持續加強的情況之下，人大制度改革的「產出項」

勢必將更有所改進，人大的立法權、監督權應能夠更有效的行使，常

委會也將扮演更重要的角色。同時，人大亦扮演了促使政策理性化及

合法化的角色。（註六）人大制度的理論環境，雖然部份繼承了馬列

主義的國家學說，但並不必然表示人大制度無法「民主化」。事實上

，中共的人大制度從未實行其所謂的「議行合一」，而以「人民代表

大會至上」概念取代，希望肯定民意機關的最高性。「民主集中制」

曾經離開民主，只講集中，但目前則更強調其中的民主概念，亦即同

樣是「民主集中制」，實際做法卻有很大的不同。「分工與制約」的

概念還有待進一步發展，而參考先進國家的政治體制則有助於改革人

大與其他國家機關之間的關係。

人大制度改革的限制性因素可分為三點：

1.全國人大代表的議政能力尚有待提昇。以一九八九年的七屆人

大二次會議為例，代表共提案四百一十一件，而具有水準提交

專門委員會審查的只有七十四件。（註七）代表僅為兼職，每

年只有半個月參加人大工作，使全國人大的功能大打折扣。

2.黨政分開並未落實。全國人大及地方人大在運作上均受到黨的

干預，尤其是許多地方人大幾乎仍是同級黨委的「辦事機構」

，甚至做出違法的干涉。這對人大的權威性有極大的損害。

3.「人民民主專政」概念的限制。在此概念的限制之下，人大制

度便無法發展為「全民民主」的制度。雖然提供中共永遠一黨

執政的理論基礎，也使得西方政黨政治無法融入人大制度之中

，而缺少反對黨對執政黨的監督功能。

在人民民主專政概念的限制之下，中共所謂的「社會主義民主」

只能是「有限的民主」。缺少政黨政治的運作，也使我們不能將「人

民代表大會至上」與「議會至上」的內閣制做類比。東歐共黨國家在

一九八九年之後陸續非共化，大部份的國家亦採用總統制而非內閣制

。但中共全國人大常委會功能的強化，對加強人大的立法及監督功能

均有正面的作用。除了全國人大常委會值得繼續加以觀察之外，若干

省級人大常委會亦逐漸強化自身的功能，尤其在經濟較為發達的地方

，人大制度的改革將提高民眾的政治參與感。中共仍將持續進行人大

制度的改革，但在以上三個因素的限制之下，對於「民主化」的促進

，其效果仍是相當有限的。

註釋：

1.上海社會科學學會聯合會編，社會科學爭鳴大系（一九四九—一九

八九），政治學•法學卷，第一版（上海：人民出版社，一九九一

年）頁七八—七九。

2.全國人大常委會辦公廳研究室，人民代表大會制度建設四十年，第

一版（北京：中國民主法制出版社，一九九一年），頁二八五。

3.朱新民，中共政治體制改革之研究，再版（台北：永然文化出版公

司，民80年），頁一三七。

4.閻淮，「中國大陸政治體制淺論」，中國大陸研究，三十四卷八期

（民八十年八月），頁二五—二六。

5.中國時報，民國八十二年三月二十四日，版十一。

6.Kevin O'Brien, "Is China's National People's Congress a

`Conservative' Legislature?" Asian Survey, Vol.XXX,

No.8(August 1990), p.792.

7.趙建民，「社會主義民主化理論探討—東歐與中共經驗比較研究」

，張煥卿等編，中國大陸研究，初版（台北：三民，民八○年），

頁三九一。

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