人大權力的擴充必須相應的擴充其組織，方能充分地行使人大的

權力。而觀察人大組織上的變化亦可做為判斷人大是否在中共政治運

作過程中扮演一個相對重要的角色。一九七八年中共舉行十一屆三中

全會之後，決定要加強人民代表大會制度的建設，而組織制度上的加

強亦成為其重要工作的一環。人大組織的加強做為人大制度中的「產

出項」，更可以「回饋」促使人大的立法及監督工作得以落實。人大

組織加強的「投入項」，在「需求」方面，主要是人大及其常委會功

能的強化及立法工作的大量增加；在「支持」方面，則包括了來自黨

、人大內部及學術界的支持。這些投入的力量及客觀的需要，使得一

九七八年以來的人大組織有明顯的加強，具體的內容將在以下各節進

行探討。

全國人大的組織系統為了負擔更多的功能，而有了明顯的變化。

這裡所指的變化，不只是工作機構人數的成長，亦包括了組織的分化

，例如賦予各專門委員會更多的權力、加強常委會及各專門委員會的

辦事機構等制度上的改革，均使得人大有效行使其權力變得可能。以

下便分別從常委會的組織建設及委員的專職化、專門委員會的加強、

辦事機構的加強與未來的發展四個方面來分析人大組織的加強。

加強常委會的功能條件是中共強化人大組織的一個重要設計。畢

竟全國人大的會期短、人數多，不適合處理經常性且工作量大的職務

，全國人大頂多只能就原則性的問題加以規範，而大部份人大的活動

還是集中在常委會。中共十三大的報告更明確的指出：「要加強全國

人大特別是它的常委會的組織建設，在逐步實現委員比較年輕化的同

時，逐步實現委員的專職化。」（註一）專職化的措施當然不是從十

三大之後才開始，一九七九年通過的地方人大組織法便規定，縣級以

上的地方各級人大常委會組成人員不兼任本級人民政府、人民法院及

檢察院的組成人員。八二憲法亦規定，縣級以上的地方各級人大常委

會組成人員不得擔任行政機關、審判機關和檢察機關的職務。（第一

百零三條第三項）全國人大組織法第二十三條規定，常委會的組成人

員不得擔任國家行政機關、審判機關和檢察機關的職務；如果擔任上

述職務，必須向常務委員會辭去常務委員會的職務。常委會做為人大

的主要議事體，為其最重要的次級系統，成員的專職化不僅代表委員

將專注於常委會的事務，亦使全國人大扮演最高權力機關的角色不致

與其他機關混淆。這裡所指的「專職化」，是不擔任一府兩院的職務

，而非禁止其擔任民間一般性質的職務。

常委會委員參加專門委員會的比例亦逐漸增加，六屆全國人大常

委會委員有63％參加專門委員會，七屆全國人大常委會委員參加專門

委員會的已達80％。（註二）這樣的發展很值得我們注意，因為專門

委員會委員的產生，只要是全國人大代表經主席團提名後由大會通過

便可，並不一定要是常務委員會的委員。有關專門委員會的問題將在

下一節做更深入的探討。另外，八二憲法規定全國人大常委會委員長

主持全國人大常委會的工作，由委員長、副委員長、秘書長組成委員

長會議，處理全國人大常委會的重要日常工作。委員長主持常務委員

會會議和常務委員會的工作。副委員長、秘書長協助委員長工作。副

委員長受委員長的委託，可以代行委員長的部份職權。而委員長因為

健康情況不佳或缺位的時候，由常務委員會在副委員長中推選一人代

理委員長的職務，直到委員長恢復健康或全國人大選出新的委員長為

止。（全國人大組織法第二十四條）委員長會議在常委會中扮演了頗

為重要的角色，其職務根據全國人大組織法第二十五條可分為以下四

項：

1.決定常務委員會每次會議的會期，擬定會議議程草案。

2.對向常務委員會提出的議案和質詢案，決定交由有關的專門委

員會審議或提請常委會全體會議審議。

3.指導和協調各專門委員會的日常工作。

4.處理常務委員會的其他重要日常工作。

一九八二年修改的地方人大組織法也規定，地方人大常委會主任

、副主任組成主任會議，處理常委會的重要日常工作。（第四十三條

）無論是委員長會議或主任會議的設置，主要是針對常委會的日常工

作，使常委會的職權能更順利的行使。但是一般省級人大常委會的人

數不過三十五人至六十五人，人口特別多的省亦不超過八十五人，在

運作上應是相當適當，主任會議的功能便應相對縮小，以充份發揮合

議制的精神。中共認為設置委員長會議及主任會議是加強人大常委會

工作的一項重要組織措施。（註三）委員長會議可說是「常委會中的

委員會」，以七屆人大常委會為例，十九位副委員長加上委員長及秘

書長共二十一人，這些人也成為委員中的委員。將部份權力轉移給人

數更少的委員長會議及主任會議，固然可以使常委會的工作更有效率

，但亦拉開了常委會組成人員權力地位的差距，委員長、秘書長、副

委員長及委員的權力並不相同，而委員長會議成為常委會中的一個次

級系統，一個功能性組織，仍應在效率與民主之間找出一個平衡點。

事實上，中共自十一屆三中全會以來加強人大及其常委會的職權

與功能，其中最明顯的措施之一就是加強了常委會的職權。常委會的

工作大量增加之後，首先面臨的問題就是委員專職化的問題。以往中

共不重視人大的結果，普遍造成了「常委不常，專委不專」的現象，

在一些地方人大常委會部份委員身兼數職，而除了少數兼任常委會辦

事機構的委員常年駐會之外，多數委員主要從事人大工作的方式只是

參加每年的人大會議、常委會會議及常委會組織的一些視察、檢查活

動。曾有人對地方人大常委會委員從事人大工作的時間粗略統計，發

現多數委員每年只花了一百天左右的時間在人大工作上。（註四）中

共除了在憲法及相關法律上規定常委會委員不得兼任一府兩院的工作

之外，還希望常委會組成人員能夠進入專門委員會。七屆人大常委會

委員長萬里在七屆人大常委會一次會議上曾表示：「按照常委委員逐

步專職化的原則，本屆常委會的大多數委員已進入各專門委員會，要

保証這些委員的社會活動服從常委會和所在專門委員會的工作需要。

」（註五）根據如此「專職化」的政策，勢必影響人大代表進入專門

委員會的機會，七屆人大已有80％的常委會委員進入專門委員會，人

大代表擔任專門委員會的委員的名額亦相對減少，制度上的設計將出

現專門委員會是常委會的專門委員會還是人大的專門委員會的問題。

彭沖曾表示：「人大是國家權力機關，要依法行使職權，大體上要有

70％的委員是專職的，這將進一步加強人大的工作。」（註六）未來

是否所有的常委會委員都是專門委員會的當然成員，還有待進一步的

觀察，如果制度上往這個方向調整當然有利於常委會權力的加強，更

使全國人大常委會成為全國人大運作的核心。

改革過程中遇到的另一個問題是常委會組成人員的平均年齡偏高

。這也是中共以往長期將人大視為「二線機關」所造成的現象。十一

屆三中全會之後，亦開始重視此一問題。尤其是工作機構要以青壯年

為主，以發揮效率與活力。進行比較年輕化的改革，但是其目標還是

希望結合老中青三代的經驗與能力來推動人大工作。一九八○年彭真

在各省、自治區、直轄市人大常委會負責同志第一次座談會上便曾指

出：人大常委中老同志可以多些，也需要他們作為領導骨幹。工作班

子，有個別老的也可以，但是要以青壯年為主，要能做「苦力」。（

註七）以上的言論只是一個開頭，目標是針對人大常委會的工作機構

，還沒有明確指出常委會的組成人員要年輕化。一九八六年彭真指出

：在人大工作的老同志的經驗及權威對人大十分重要。但憲法和法律

上賦予人大常委會的工作是很重的，人大常委會要依法履行職責，客

觀上需要大批年輕一點、精力充沛的同志來負擔繁重的日常工作。逐

步實現人大常委會委員的年輕化，能夠使人大工作充滿活力、富有效

率，同時也有助於保証人大工作的穩定性、連續性，從而保証人大常

委會職能作用的充分發揮。（註八）這個階段「年輕化」的目標亦指

向了人大常委會的委員，希望透過年輕化使得常委會發揮更大的功能

，當然相對的年輕化對常委會進行工作應是有利的因素之一。

一九八六年彭真針對人大常委會工作問題所發表的談話，反應了

改革的過程及所面臨的問題。彭真指出：「現在的人大與過去的人大

有很多方面不同了，現行憲法賦予人大和人大常委會的職權比過去更

加廣泛。過去人大常委會的組成人員中實際工作經驗多的比較少，現

在情況變了，很多曾經擔任省委書記、省長、部長的同志到人大常委

會來工作了，他們對實際工作比較熟悉，對人也比較熟悉。有這麼多

有豐富經驗、有工作能力、有相當理論修養、對文化大革命有親身體

驗、身體又比較好的同志，搞好人大常委會的工作就有了基礎，有了

良好的條件。」「過去做黨的工作、政府工作的同志，現在改做人大

常委會的工作，有一個改變工作習慣、工作作風的問題。過去做黨的

工作、政府工作，有許多日常事務要處理，忙得很。現在，改做人大

常委會的工作，情況不同了，要參與研究決定國家的大政方針，大事

情。把大事情辦好，當然也不容易。但是沒有那麼多的日常工作，就

有了時間讀書，有了時間調查研究，有了時間翻來覆去考慮問題，把

時間和精力用來研究國家大事，根本的、長遠的、重大的問題。」（

註九）中共在加強人大常委會的過程中，除了擴充常委會的權力及設

置委員長會議之外，亦重視組成人員的素質。當然改革的過程也出現

了若干問題，例如人大工作不同於政府及黨組織的工作，人員的心態

及作風都必須調適，但是目前的人大常委會的確有了較好的條件來行

使其權力，再配合各專門委員會的運作，其功能便更值得我們重視。

一九八三年六屆全國人大之前，歷屆人大均只有三個委員會：民

族委員會、法案委員會和預算委員會（除了代表資格審查委員會之外

）。如此的三個委員會幾乎只是最起碼的分工，無論是專業性或效率

都相當低落。一九八二年憲法則規定設六個專門委員會，開始注意到

專門委員會的加強。專門委員會提供基本的分工，增加議事的效率並

使得法案的審查更具專業性，八二憲法及全國人大組織法中對專門委

員會組織與職權等方面的規定，可視為中共加強人大組織建設的一個

相當重要的指標。

根據八二憲法的規定，全國人大下設六個專門委員會，分別是民

族委員會、法律委員會、財政經濟委員會、教育科學文化衛生委員會

、外事委員會、華僑委員會，另外尚可依需要設立其他的委員會，例

如七屆全國人大一次會議之後便增設了內務司法委員會。專門委員會

的設置具有相當的功能，當時的全國人大委員長彭真曾說：「過去我

們沒有專門委員會時，什麼問題都要提到主席團上來，不開代表大會

時，則是什麼問題都要提到人大常委會上來，人大常委會因為人多，

就不好討論各種問題，尤其是不能分門別類的討論，所以工作就不好

進行，人大開會也是分組討論，並且分組也不是按工作性質分組。所

以我們才考慮要設專門委員會。最初考慮要設二十個專門委員會，後

來減到十二個，再後來又減到五個，最後又加個華僑委員會，成為六

個委員會。」（註十）設立專門委員會必須賦予相應的職權，才能發

揮其功用。八二憲法第七十條第二項規定：各專門委員會在全國人民

代表大會和全國人民代表大會常務委員會領導下，研究、審議和擬訂

有關議案。全國人大組織法第三章對專門委員會的產生及職權則做了

較為具體的規定。各專門委員會由主任委員、副主任委員若干人和委

員若干人組成，上述人員的產生是由主席團在代表中提名，大會通過

。各專門委員會受全國人大領導，全國人大閉會期間，受全國人大常

委會領導。且大會閉會期間，全國人大常委會可以補充任命專門委員

會的個別副主任委員和部份委員，由委員長會議提名，常務委員會會

議通過。（全國人大組織法第三十五條）主任委員主持委員會會議和

委員會的工作，副主任委員協助主任委員工作。而各專門委員會可以

根據工作需要，任命專家若干為顧問，顧問可以列席專門委員會會議

發表意見。顧問由全國人大常委會任免。（全國人大組織法第三十六

條）各專門委員會的職權根據全國人大組織法第三十七條的規定可分

為以下五項：（註十一）

1.審議全國人大主席團或全國人大常委會交付的議案。

2.向全國人大主席團或全國人大常委會提出屬於全國人大或全國

人大常委會職權範圍內同本委員會有關的議案。

3.審議全國人大常委會交付的被認為同憲法、法律相抵觸的國務

院的行政法規、決定和命令，國務院各部、各委員會的命令、

指示和規章，省、自治區、直轄市的人大和它的常委會的地方

性法規和決議，以及省、自治區、直轄市的人民政府的決定、

命令和規章，提出報告。

4.審議全國人大主席團或全國人大常委會交付的質詢案，聽取受

質詢機關對質詢案的答覆，必要的時候向全國人大主席團或全

國人大常委會提出報告。

5.對屬於全國人大或全國人大常委會職權範圍內同本委員會有關

的問題，進行調查研究。

另外，有兩個具有特殊功能的委員會，分別是民族委員會及法律

委員會。民族委員會可以對加強民族團結的問題進行調查研究，提出

建議；審議自治區報請全國人大常委會批准的自治區的自治條例和單

行條例，向全國人大常委會提出報告。法律委員會統一審議全國人大

或全國人大常委會提出的法律草案；其他專門委員會就有關的法律草

案向法律委員會提出意見。（全國人大組織法第三十七條第二項及第

三項）而財政經濟委員會在審查國家預算及計劃時亦扮演了重要的角

色，由財經委員會在一個月前進行初步審查，並根據各代表團及有關

的專門委員會的審查意見向主席團提出審查報告，詳細的過程可參見

上一章。根據七屆全國人大工作要點的規定，各專門委員會尚擁有對

地方性法規進行初步審查的權力，可參見上一章第二節。

根據中共官方的資料顯示，全國人大專門委員會已做了大量的工

作。六屆全國人大的六個專門委員會在五年內共審議了大會所交付的

三八○多件議案，並提出了審議結果的報告，報經全國人大常委會批

准。民族委員會對於民族區域自治法的起草、審議過程亦做了許多工

作，並正式提出議案，提請全國人大常委會審議。法律委員會在五年

內共召開了一四九次會議，審議四十九件法律草案，並都由全國人大

或全國人大常委會通過。內務司法委員會成立後，聽取了最高人民法

院及檢察院、司法部和公安部的工作匯報，教科文衛委員會在一九八

八年亦聽取了國家教委等七個部門的工作匯報。在組織專題調查、視

察方面，各專門委員會亦有若干表現，例如一九八六年教科文衛委員

會對義務教育法實施的調查，財經委員會對實施企業法的調查，一九

八七年民族委員會對實施民族區域自治法所進行的調查等。（註十二

）一九八二年全國人大設置專門委員會之後的確發揮了積極的作用，

增設專門委員會為人大制度改革的一個重要「輸出項」，其產生的正

面作用反饋後進而使人大的組織及權力更為擴張。

事實上，各國的議會結構均有委員會的設計，但委員會對立法過

程的重要性則各國不同。大致可分為兩個極端，一是委員會制度較弱

的英國巴力門，一是美國國會的委員會的重要地位，甚至不經國會匯

報立法建議就行使整個立法機構的權力。而法國和前西德的委員會制

度則在這兩個極端之間。而委員會的權力通常隨著議會與行政部門之

間的權力關係相變化。具有強有力和穩定的內閣制政府，其委員會通

常較無權力，而由內閣決定議案是否批准成為法案，議會往往不做重

大修改。法規制訂權由行政部門與立法部門分享的國家中，議會委員

會較為專業而對政策有較大的影響力。（註十三）中共全國人大的各

專門委員會當然沒有美國國會委員會那麼大的權力，但亦非弱化的委

員會，無論就制度的設計及實際運作來看，各專門委員會已經成為人

大制度中一個分工的、專業的重要組織，且尚有增設及人數擴充的發

展空間。在委員專職化的要求之下，各專門委員會將逐漸變為人大常

委會組成人員為主的專門委員會，使人大代表的權利相對地被剝奪，

若從全國人大的人數來看，專門委員會尚有相當的增設空間。

一九八二年五屆全國人大五次會議曾討論地方人大是否也要設專

門委員會，但當時並未做出統一規定。一九八三年換屆選舉後，分別

在上海、江西、湖南省級人大設立了若干專門委員會。一九八六年第

六屆全國人大常委會第十八次會議通過關於修改地方人大組織法的決

定，才統一規定了省、自治區、直轄市、自治州、設區的市的人大根

據需要，可以設立若干專門委員會。於是一九八八年換屆之後，湖北

、貴州、山東等省級人大亦設立了專門委員會。（註十四）地方人大

組織法第二十五條則規定了省級人大的專門委員會的產生方式及職權

。其產生方式大致與全國人大的專門委員會相同，但職權的規定便不

若全國人大來得具體，可分為兩項：一是在本級人大及其常委會的領

導下，研究、審議和擬訂有關議案；一是對屬於本級人大及其常委會

職權範圍內同本委員會有關的問題進行調查研究，提出建議。

專門委員會的設立對人大立法權及監督權的行使都有很大的助益

。分工及專業性均得到加強，確實行使職權成為可能。還應在人員構

成、組織原則等方面做更明確的規範，亦可考慮更進一步放大專門委

員會的權力。

人大辦事機構是人大組織中的一部份，但其組成人員並不需要具

有代表或委員的身份。辦事機構的重要性絲毫不亞於人大中的其他單

位，甚至可以說人大及其常委會的正常運作相當程度地要依賴各辦事

機構。就全國人大而言，其辦事機構主要由三個部分組成：一是全國

人大常委會辦公廳，二是全國人大常委會法制工作委員會，三是各專

門委員會的辦事機構。（註十五）

一九七八年之前全國人大已有辦事機構的設置，但各單位仍不時

變化，人數亦起起伏伏。一九七八年之後，辦事機構亦得以逐步加強

，一九七九年二月，常委會設立了法制委員會，由八十人組成，彭真

為主任，胡喬木等十人任副主任。一九八三年九月法制委員會改為法

制工作委員會（簡稱法工委），設主任、副主任和秘書長、副秘書長

。法制委員會設立時，下轄法律室、政策研究室、辦公室，一九八二

年改為辦公室、刑法室、民法國家法室、經濟法室、研究室，一九八

七年又將民法國家法室分為民法室和國家法行政法兩個室。（註十六

）其人數的變化增長，請參見圖一。各專門委員會亦設立了辦公室，

此外，民族委員會設立了法案室、調研室，內務司法委員會設有內務

室、司法室，教科文衛委員會設立教育研究室、科技研究室、文化研

究室、人口衛生體育研究室，華僑委員會設置研究室，但法律委員會

的辦事機構是由法工委辦公室擔任，到一九九○年六月為止，各專門

委員會辦事機構的工作人員共有一三六人，其組織結構參見表一。

全國人大常委會辦公廳為全國人大常委會的綜合性辦事機構，也

是唯一在一九五四年就設立的機構。從全國人大常委會辦公廳組織及

人數的變化，亦可看出人大權力變化的過程，在改革的過程中扮演何

種角色。一九五四年第一屆全國人大常委會，其辦公廳下設法律室、

研究室、編譯室、人民接待室、民族室、顧問室、秘書處、總務處。

人員總數約一百二十人，一九五五年並產生了辦公廳的主任及副主任

。一九五六年撤銷顧問室，增設國際議會活動辦公室，人員總數增至

約三百六十人。一九五八年後，撤銷研究室、編譯室、國際議會活動

辦公室、總務處，只設法律室、民族室，人民接待室和秘書處。一九

五八年六月，三室一處的人員總數為四十八人。同年七月秘書處改為

秘書室，四室人員總數為五十九人。一九五九年，辦公廳副主任由常

委會副秘書長兼任。一九六一年人數為九十七人。一九六五年秘書室

下設的外事組改為外事室，人員總數增加到一一五人。而文化大革命

開始後，一九六六年由康生等人組成全國人大常委會機關領導小組，

主持常委會機關工作。一九六八年全國人大常委會機關實施軍管。一

九六九年十一月開始，機關工作人員分批下放「五七幹校」勞動，機

關成立留守處，工作人員不足十人。直到一九七三年軍管組才撤離，

並撤銷了幹校。（註十七）一九七五年四屆全國人大一次會議後，辦

公廳又逐漸恢復，下設秘書組、外事組、政法組、總務組，工作人員

有三十人。五屆人大一次會議後增設了信訪組。一九八一年又設立了

研究室，其主要任務是為全國人大常委會及委員長會議提供研究和諮

詢服務，對常委會審議的中心議題，進行調查研究，提供國內外有關

資料和研究報告，並負責全國人大會議和常委會會議的簡報工作，參

與起草報告、文件等。一九八一年設立時，研究室工作人員只有三人

，而一九八五年中共中央書記處對全國人大常委會辦公室的設立與任

務批示後，工作人員逐漸增至七十八人。一九八六年增設行政管理局

。一九八七年增設人事局和新聞局。一九八八年，人民大會堂管理局

由中共中央辦公廳劃歸全國人大常委會辦公廳管理。一九八九年全國

人大常委會辦公廳所屬的中國民主法制出版社成立。一九九○年六月

，全國人大常委會辦公廳共有工作人員三百七十六人（不包括人民大

會堂管理局）。（註十八）無論從功能及人數上來看，全國人大常委

會辦公廳均是最重要的一個辦事機構，而目前的組織結構尚能有效的

發揮其功能，為人大制度改革中一個相當重要的成果。

辦事機構的加強做為人大制度改革的一個輸出項，從人大委員長

的一些重要講話中，我們則可分析出若干促成加強辦事機構的「需求

」及「支持」因素。一九八五年，彭真曾對全國人大常委會機關負責

人員表示：「要把人大常委會的工作機構逐步健全起來。委員長、副

委員長、常委委員集體決定問題，經常的工作，許多系統的調查研究

和具體準備工作，還必需依靠工作機構的工作人員。」（註十九）對

於人大辦事機構的調整，彭真則認為應該根據人大常委會應該擔負的

經常工作來決定設立什麼工作機構。（註二十）一九八六年，彭真又

指出：「辦事機構要按照幹部「四化」的要求，新增加、提拔的，年

齡要比較輕，這樣可以多做幾年工作，使工作有連續性。辦事機構的

工作人員要年富力強，這樣才能當班，才能負擔繁重的日常工作。」

（註二十一）七屆人大常委會委員長萬里則認為，加強辦事機構的建

設是做好人大委會工作的重要條件之一，辦公廳擔負開好全國人民代

表大會，人大常委會和委員長會議服務的重要任務，起著參謀、助手

的作用；為了做好此一任務，便需要認真進行調查研究，儘量掌握國

內外的有關情況，提供高質量的服務。（註二十二）

彭沖在《關於健全人大機關工作和機構的報告》中亦提出了許多

重要的意見。其中指出全國人大常委會辦事機構的工作宗旨是：為發

展社會主義民主、健全社會主義法制服務，為全國人民代表大會、常

委會會議、委員長會議服務，為全國人大代表和常委會組成人員依法

行使職權服務。在「健全人大機關工作和機構的指導思想」裡認為目

前人大機關工作還不健全，還不能適應全國人大及其常委會依法行使

職權的要求。而要健全人大機關工作，應解決以下四個問題：

1.必須強調人大機關是為全國人大及其常委會服務的工作機關，

要為發展民主、健全法制服務，為完善人民代表大會制度積極

工作。

2.必須強調人大機關是統一的整體，各專門委員會的辦事機構、

辦公廳各局（室）、法工委各室，要劃清職責、理順關係、各

司其職、分工協作，成為全國人大及其常委會的參謀、諮詢部

門。

3.必須加強機關的制度建設。

4.必須按照幹部「四化」要求和人大工作的特點，加強政治思想

工作，建立一支德才兼備、公務員常任制的幹部隊伍。

並建議設立全國人大常委會秘書處，在委員長會議領導下工作。

其主要任務是：調查研究、了解情況、研究問題，提出解決問題的方

案，負責協調人大各專門委員會、各部門、各單位的工作，研究處理

機構和幹部問題。成員由人大常委會秘書長、副秘書長組成，根據工

作需要，可以吸收有關部門負責人參加秘書處會議。原則上不對外，

需要對外時仍用辦公廳的名義。（註二十三）根據彭沖的設想，人大

機關工作人員將逐步增加至近千人，並增設新的工作機構，以符合工

作的需要。成立人大自己的人事局，建立幹部管理制度。但是彭沖亦

提到要遵照彭真委員長的意見，將馬克思理論的學習列入機關的基本

建設，要堅持進行共產主義的思想教育。（註二十四）七屆全國人大

一次會議之後，彭沖便以副委員長兼秘書長的身份主持不定期的機關

工作會議，一九八八年委員長會議批准《秘書處工作規則》後，機關

工作會議改稱秘書處會議，秘書處由全國人大常委會秘書長、副秘書

長和全國人大各專門委員會負責常務工作的副主任委員組成，在委員

長領導下工作，加強了對全國人大常委會辦事機構的統一領導。（註

二十五）

我們大致可將人大辦事機構的改革之「需求項」歸納為以下三點

：一、為處理其日常工作，二、擔任幕僚、諮詢單位，三、配合立法

及監督工作大量增加的需要。事實上，若不擴充其辦事機構組織與人

數，全國人大及其常委會並無法負擔十一屆三中全會以來不斷增加的

工作，尤其是立法工作。但是在其辦事機構逐漸擁有一定規模之後，

是否會和一些國家一樣，導致人大的若干權力旁落至辦事機構手上，

則是一個值得繼續觀察的問題。「支持項」則主要來自黨的支持及人

大內部的支持。完善人大制度是中共十一屆三中全會便確定的方針，

無論是成員年輕化或人民大會管理局管理權的移轉，都需要中共黨的

支持。自彭真以來的全國人大委員長均對辦事機構的加強提出了若干

具體的意見，彭沖副委員長所提出的報告亦相當全面並經過人大常委

會的審議。雖然中共仍將政治思想教育做為建設辦事機構中重要的一

環，但是在強調年輕化及專業化的同時，馬列主義是否仍能扮演重要

的角色則是值得懷疑的，且對馬列主義在經過務實的解釋之後再做為

理論環境，亦不必然對辦事機構的改革造成阻力。

一九七九年地方人大常委會產生後便設立了其辦事機構。地方人

大組織法第四十六條規定：常務委員會根據工作需要，設立辦事機構

。地方人大常委會一般都有綜合性的辦事機構，一些省級和市級的人

大常委會還設有專業性的辦事機構。一九八三年和一九八七年地方人

大兩次換屆選舉後，其辦事機構亦逐步充實。一九八六年地方人大組

織法修改後更明確規定省、自治區、直轄市、自治州、設區的市的人

大常委會設秘書長。省級人大常委會都設有辦公廳，有些地方還設有

研究室、代表聯絡室、人事室等辦事機構。縣級人大常委會則都設有

辦公室，一些縣級人大常委會還設有三至五個科（室）或工作委員會

。鄉鎮級的人大沒有常委會的設置，目前多數的鄉鎮人大主席團設立

專職常務主席，之下配備專職秘書，有些地方則設置了鄉鎮人大主席

團辦公室。根據一九八九年的統計，大陸縣級以上的地方人大常委會

機關共有工作人員七萬八千人，鄉鎮人大常務主席及辦事人員則有一

萬八千人。（註二十六）但地方人大的辦事機構和人員編制至今尚沒

有統一的規定，造成各地的差異頗大，而普遍存在機構不健全，人員

編制少的情況，使人大工作無法開展。全國人大常委會辦公廳則正在

根據人大工作任務的需要和人大工作的特點，擬訂設置人大機構及人

員編制的方案及人大系統公務員的方案。（註二十七）目前縣級及縣

級以下的人大代表是由民眾直接選舉產生，成立辦事機構使人大工作

能較好的進行，選民的支持則亦可能成為其重要的「支持」之一。

目前的全國人大辦事機構是中共建政以來組織最龐大、人數最多

的時期，根據一九九○年六月的統計數字，全國人大機關共有工作人

員一千八百九十六人，分佈如下：辦公廳三百七十六人，法工委一百

七十三人，各專門委員會辦事機構一百三十六人，後勤服務單位一百

八十五人，人民大會堂管理局一千零二十六人。（註二十八）法

工委的人數比各專門委員會辦事機構的總人數還多，更証明了人大制

度改革的「工具性」，過於強調全國人大及其常委會的立法功能。

各專門委員會辦事機構的人數明顯的較少，應尚有擴充的空間，

尤其是財政經濟委員會及外事委員會之下均只有辦公室的設置，如何

能負擔複雜的工作？而各研究室還扮演著「立法助理」的角色，目前

的人數則更嫌不足。西方國家的立法助理制度，已經有大陸學者認為

可以參考學習。其看法大致是：雖然馬克思主義認為國家是有階級性

的，但某些政治形式、管理制度和具體方法則沒有階級性，西方所發

展出的立法助理制度可加以批判繼承、借鑒和吸收。（註二十九）事

實上，立法助理制度雖然各國有所不同，但均有提高立法品質，強化

立法機關的功能。全國人大常委會的確有引進立法助理制的必要，對

其大量的立法工作亦有正面的效用，中共若要引進此項制度，應該只

會在各專門委員會或法工委之下設置立法助理，而不會考慮採用私人

助理的方式。目前只有法工委的編制尚能符合工作需求，其他的專門

委員會的辦事機構仍然薄弱，需要繼續的充實與加強。（註三十）在

「需求項」及「支持項」仍在強化情況之下，全國人大辦事機構無論

在制度上及組織上均應會持續地擴大其功能。地方各級人大常委會的

辦事機構則需儘快制訂統一的法規，使各地至少維持某種程度以上的

水準。

專門委員會則尚有增設的空間，尤其中共目前的政策希望常委會

組成人員更高比例地進入各專門委員會，但專門委員會沒有增加的情

況之下，勢必減少全國人大代表進入各專門委員會的機會，如果將專

門委員會置於全國人大常委會之下，不僅權力過於集中在常委會手裡

，亦不符合人大制度的理論環境。目前七個專門委員會的設計，應付

人大的立法工作尚能有一定的成績，但若要對一府兩院進行有效的監

督，就顯得很吃力了。全國人大常委會的職權加強是人大制度的一個

重要的突破，亦發揮了重要的功能。在實際運作上，常委會的重要性

更是凸顯，弱化常委會的結果將導致人大制度幾乎無法運作，雖然全

國人大仍維持理論上的重要性，全國人大也在根本性的問題享有較大

的發言權，而就工作數量而言，全國人大常委會的重要性的確是不容

忽視的。

全國人大常委會做為全國人大的主要議事體，但會期制度仍有嚴

重的缺陷。全國人大常委會會議，一般每兩個月舉行一次，一年舉行

六次。以七屆全國人大常委會為例，其在一九九○年共召開會議六次

，從第十二次會議至第十七次會議，總開會天數只有四十四天。此與

美國眾議院一年最少開會一百二十天，參議院一年最少集會一百三十

一日；英國的整年會期制，只在八月至十月及聖誕節等節慶的前後休

會，（註三十一）比較之下，中共全國人大常委會的開會天數明顯不

足。在短短幾天的會議期間，為求得較好的工作成績，自然是壓縮委

員的討論時間，為追求效率而犧牲民主。委員長制度在不超過兩百人

的全國人大常委會中並不是如此必需，但目前中共似乎仍不願改變此

一制度。若要進一步地擴大「民主」，似可採用議長制，但中共在著

眼於「效率」與「控制」的考慮之下，應仍將維持目前的委員長制度

。

註釋：

1.中共中央文獻研究室編，十三大以來重要文獻選編（上），第一版

（北京：人民出版社，一九九二年），頁四十四。

2.全國人大常委會辦公廳研究室，人民代表大會制度建設四十年，第

一版（北京：中國民主法制出版社，一九九一年），頁二六二。

3.同上。

4.李伯鈞，「加強人大常委會、專門委員會組織制度建設的若干問題

」，劉政，人大制度講話，初版（北京：中國民主法制出版社，一

九九二年），頁二五八—二八九。

5.萬里，「在七屆全國人大第一次會議上的講話」，全國人大常委會

辦公廳研究室編，中華人民共和國人民代表大會文獻資料匯編，第

一版（北京：中國民主法制出版社，一九九一年），頁六一八。

6.李伯鈞，前引書，頁二六○。

7.彭真，「關於地方人大常委會的工作」，全國人大常委會辦公廳研

究室編，前引書，頁五八二。

8.李伯鈞，前引書，頁二六二。

9.彭真，「加強民主與法制建設，加強人大常委會工作」，全國人大

常委會辦公廳研究室編，前引書，頁六○一。

10.全國人大常委會辦公廳研究室，前引書，頁二六二。

11.法務部調查局編，中共現行法律彙編，（台北：法務部調查局，

民七八年），頁四六。

12.全國人大常委會辦公廳研究室，前引書，頁二六三—二六四。

13.Almond and Powell,Comparative Politics Today:A World

View,4th ed. (Boston:Scott,Foresman and

Company,1988),pp.110-111.

14.全國人大常委會辦公廳研究室，前引書，頁二六四。

15.同上，頁二六八。

16.同上，頁九二四。

17.同上。

18.同上，頁九二五。

19.彭真，論新時期的社會主義民主與法制建設，第一版（北京：中

央文獻出版社，一九八九年），頁二八一。

20.同上，頁二九九。

21.同上，頁三四○。

22.萬里，「在七屆人大一次會議上的講話」，前引文，頁六一八。

23.彭沖，「關於健全人大機關工作和機構的報告」，全國人大常委

會辦公廳研究室編，前引書，頁四七○。

24.同上，頁四七二—二七三。

25.全國人大常委會辦公廳研究室，前引書，頁二七一—二七二。

26.同上，頁二七二—二七三。

27.同上，頁二七三。

28.全國人大常委會辦公廳研究室編，前引書，頁九二五。

29.參見張正德，「人大立法工作班子應專職化和專家化」，中國人

民大學複印報刊資料，：法學，一九九一年四月，頁三二。

30.梓木，「實現我國政治民主化的必由之路–完善人民代表大會制

」，李盛平等著，十一屆三中全會以來政治體制改革的理論與實

踐，第一版（北京：光明日報出版社，一九八九年），頁一○六

。

31.蔡啟清譯，「英國的議會制度—議會組織、運作、權限與立法程

序」，憲政思潮，民七五年六月，頁六八。另參見蔡啟清譯，「

美國聯邦議會制度—議會組織、運作、權限與立法程序」，憲政

思潮，民七四年十二月，頁十九。

~T64FK;附表一：

.TL,~T52FB;全國人大及其常委會組織系統表,

~T48FM3X2L10G2;

┌─代表資格審查委員會 ┌經濟法室

│ │國家法行政法室

│ │民法室

│ ┌─法制工作委員會─┤刑法室

│ │ │研究室

│ │ └辦公室

┌全國人大──委員長會議─────┤

│ 常委會 ││ │ ┌中國民主法制出版社

│ │ ││ │ │行政管理局

│ │ ││ └─辦公廳─────┤人民大會堂管理局

│ │ ││ │人事局

全國 │ │ │└─秘書處─秘書組 │信訪局

人大 ┤ │ │ │新聞局

│ │ │ │外事局

│ │ │ │聯絡局

│ │ │ │研究室

│ │ │ └秘書局

│ │ │ ┌研究室

│ │ │ ┌──華僑委員會────┤

│ │ │ │ └辦公室

│ │ │ ├──外事委員會─────辦公室

│ │ │ │ ┌人口體育衛生研究室

│ │ └─┤ │文化研究室

│ │ ├──教育科學文化衛生─┤科技研究室

│ └──────┤ 委員會 │教育研究室

└─────────┤ └辦公室

├──財政經濟委員會───辦公室

│ ┌司法室

├──內務司法委員會──┤內務室

│ └辦公室

├──法律委員會─────辦公室

│ ┌調研室

└──民族委員會────┤法案室

└辦公室

資料來源：全國人大常委會辦公廳研究室編，中華人民共和國人民代表大會文獻

資料匯編，第一版（北京：中國民主法制出版社，一九九一年）

，頁九二六。

~t68fk;圖一：

.TL,~T64fms;全國人大常委會法制工作委員會人數變化圖,~T48;

資料來源：全國人大常委會辦公廳研究室編，中華人民共和國人民代表大會文獻

資料匯編，第一版（北京：中國民主法制出版社，一九九一年）

，頁九二四。

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