立法權（legislative power ）是各國立法機關所具有的基本權

力。本文將「立法權」界定為國家機關所擁有的制定法律的權力。政

治學者對現代國家的立法機關，是否具有立法功能？則有不同的看法

。就形式而言，各國的政策都須成為法律方能執行，而要成為法律便

需要經過在立法機關提案、審議、表決過程，故仍可說立法機關具有

完整的立法權。（註一）但是在現代社會高度專業分工的情況下，加

以行政權膨脹的影響，立法機關所被賦予的「三權分立」中的立法權

，事實上已趨於沒落，若干西方學者甚至認為：近代的議會，雖名為

立法機關，其實不過是討論政策與批評政府的機構。（註二）

中共的全國人民代表大會，為其憲法所規定的「最高權力機關」

。立法權是全國人大及其常委會最重要的職權之一。然而在中共的實

踐過程中，使全國人大真正較完整的擁有制定法律的權力亦是一九七

八年之後的事。文革之前，人大的立法權被限制，文革時更是被剝奪

了立法權，甚至長期不召開會議。以至於文革結束時，中共才發現已

面臨「無法可依」的窘境。其實在文革結束之前，中共與一般人民的

「法律觀念」均相當模糊，基本的法律體系亦尚未建立。文革時「砸

爛公、檢、法」等「無法無天」的行為，更是使中國大陸陷入極混亂

的局面。然而文革結束後，一方面為了與「四人幫」劃清界限，一方

面若干中共的「老幹部」在文革時亦深受其害，於是開始重視立法工

作。

一九七八年，中共十一屆三中全會便指出：「應當把立法工作擺

到全國人大及其常委會的重要議事日程上來」，而根據十一屆三中全

會的路線，一九七九年召開的五屆人大二次會議便通過了「關於政府

工作報告的決議」，認為「為了從根本上鞏固我國的社會主義國家制

度，充分發揮全國各族人民在社會主義現代化建設中的積極性和創造

性，必須加強社會主義民主和社會主義法制。當前要十分注意加強立

法工作和司法工作，使社會主義法制逐步完善。」（註三）於是在人

大立法權方面進行了以下三個方面的改革：

1.調整立法體制，賦予省級人大制定地方性法規的權力。

2.擴大全國人大常委會的立法權。

3.制定立法程序的相關法規。

本章便針對人大立法權改革的「產出」，分為四節：立法體制的

調整、全國人大與常委會立法權限的劃分、全國人大及其常委會的立

法程序、立法權改革的成果與問題，以分析人大立法權的改革。

一、一九七八年之前的立法體制

一九四九年至一九五四年中共通過第一部憲法之前，立法體制分

為中央與地方兩級。行使中央立法權的機關為政協與中央人民政府委

員會，政協具有立法權是在全國人大尚未召開之前，代行其職權。由

「中國人民政治協商會議」通過的「中央人民政府組織法」第七條規

定：中央人民政府委員會行使制定並解釋國家的法律、頒佈法令，並

監督其執行之權。即使中央人民政府委員會亦具有立法權。因為政協

規定其三年才召開一次，無法負擔立法工作，而由其所選出的政協委

員會，規定每半年召開一次，事實上，並未按期召開，也從未進行立

法，所以立法權實已轉移給中央人民政府委員會。（註四）而且此時

期政務院所制定和頒布的規範性文件也被當做法律規範，它還批准了

許多地方性法令、條例和法規。在地方立法方面，根據各地方政府組

織通則，大行政區、省、市、縣的政府可以擬定法令、條例或單行法

規，而民族自治地方，根據一九五二年通過的「民族區域自治實施綱

要」，自最基層的民族自治鄉往上，各級民族自治機關都有權制定單

行法規。（註五）

一九五四年的憲法做了一個大轉彎，幾乎取銷了所有的地方立法

權，這主要是受到當時蘇聯的影響。在起草憲法時，不少中央法制機

關和高等的法律院校均聘請了蘇聯專家為顧問，指導建立新的法律體

系和新的法學理論，而形成新的立法體制。一九五四年憲法第二十二

條規定：「全國人民代表大會是行使國家立法權的唯一機關。」但全

國人大一年開會一次，無法負擔所有的立法工作，於是先後在一九五

五年全國人大第二次會議通過了授權人大常委會制定單行法規的決議

，一九五九年二屆全國人大第一次會議授權全國人大常委會在全國人

大閉會期間，可依照情況的發展和需要，對現行法律中已經不適用的

條文，加以修改並做出適當的規定。利用「授權」的方式調整憲法規

定全國人大為行使國家立法權「唯一機關」的限制。（註六）但是立

法權高度的中央集權，則過份限制了地方立法工作的發展，根據憲法

的規定，只有民族自治地方具有制定自治條例和單行條例的權力，而

且行使的成果並不理想，因為當時的民族自治地方和一般地方一樣，

只有人大而無常委會，開會少且代表全是兼職，自然無法有效行使其

立法權。（註七）文革時期對法制的普遍破壞連中央立法機構都不可

免除，當然立法體制也沒有任何的發展。一九七五年憲法和一九七八

年的憲法也沿續了上述的立法體制，如此的中央集權的立法體制一直

到一九七八年十一屆三中全會之後才出現重大的變化。

二、一九七八年之後的立法體制

一九七九年五屆人大二次會議通過了地方人大和地方政府組織法

，規定省、自治區和直轄市的人民代表大會，可以制定和頒布地方性

法規，報全國人大常委會和國務院備案，但不得與憲法、法律、政策

、法令、政令抵觸。重新賦予地方權力機關立法權，但和一九五四年

之前不同，至少縣級單位不再具有立法權，這是較為合理的。一九八

二年憲法也沿續了十一屆三中全會的精神，對中央與地方的立法權做

了更為明確的規定。第一百條規定：省、直轄市的人民代表大會和它

們的常務委員會，在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下，可

以制定地方法規，報全國人大常委會備案。（註八）第一百一十六條

規定：民族自治地方的人民代表大會有權依照當地民族的政治、經濟

和文化的特點，制定自治條例和單行條例。自治區的自治條例和單行

條例，報全國人民代表大會常務委員會批准後生效。自治州、自治縣

的自治條例和單行條例，報省或者自治區的人民代表大會常務委員會

批准後生效，並報全國人大常委會備案。（註九）地方各級人民代表

大會和地方各級人民政府組織法第七條第二項規定：省、自治區人民

政府所在地的市和國務院批准的較大的市的人大常委會可以制定本市

所需要的地方性法規，報省、自治區的人大常委會批准後施行，並報

全國人大和國務院備案。（註十）因應經濟改革的需要，擴大了地方

的自主權，使得若干經濟特區例如深圳市人大常委會亦有權制定地方

性法規。

擴大地方立法權，重新確立了中央與地方兩級立法體制，至於擴

大地方立法權的原因，彭真的說法是：

過去立法權集中在中央，全國人大是行使立法權的唯一機關。後

來發現，立法權都集中在中央也集中不了，我們國家大、人口多，有

些省的人口和一些中等國家差不多，有的省人口近一億。各省、自治

區、直轄市又都有特殊情況。因此，在五屆人大二次會議制定的地方

組織法中規定，省、自治區、直轄市人大及其常委會，可以制定和頒

布地方性法規。立法的根據一是根據當地具體情況，二是各省、自治

區、直轄市的實際需要。為什麼要如此規定，我們國家大民族多，各

地政治經濟，文化發展不平衡，就是一個省一個自治區內部也不平衡

。因此，一切法由中央制定、頒布，並且定得很死，全國一刀切，那

就很難適應千變萬化的具體情況，不是提一漏萬，就是主觀主義。實

踐証明不行，各地方、各方面的具體問題很難都由中央規定，由地方

根據中央總的方針，從自己的實際情況出發來規定，可以更好地解決

本地的問題。（註十一）

彭真承認了以往立法權過於集中的缺點，而且各地的實際狀況差

異頗大。一九七八年之後，中共強調法制建設，事實上也唯有將立法

權適當的下放給地方，才能應付大量的立法工作，也符合中共強調經

濟改革，調動地方積極性的目標。

三、對現行立法體制的討論

中共法學界對十一屆三中全會之後所形成的新的立法體制則存有

不同的看法，大致可分為三種意見：一級、二級與多層次立法體制，

分別將其主張的理由敘述如下：（註十二）

（一）一級立法體制：其理由主要是根據八二憲法第五十八條：

全國人民代表大會和全國人民代表大會行使國家立法權。所以只有最

高權力機關才能行使立法權，才能制定及頒佈法律。八二憲法雖然規

定國務院有權制定行政法規，省、自治區、直轄市的人民代表大會及

其常務委員會可以制定地方性法規，但是這些法規的效力和最高國家

權力機關所制定的法律是不同的。民族自治地方制定的自治條例和單

行條例，雖有一定的特殊性，但自治區的自治條例和單行條例，必須

報全國人大常委會批准後才能生效，自治州、自治縣的自治條例和單

行條例，也必須報省或自治區人大常委會批准後生效，並要報全國人

大常委會備案，所以也不能認為這是一種兩級立法體制。而且只有聯

邦制國家才實行中央與地方均有立法權的兩級立法體制，單一制國家

的立法權則由中央統一行使。

（二）兩級立法體制：其主張的根據為八二憲法除了規定全國人

民代表大會及其常委會行使國家立法權，同時規定省、自治區、直轄

市的人民代表大會及其常委會，在不同憲法、法律、行政法規相抵觸

的前提下，可以制定地方性法規。也就是憲法規定中央可以立法，地

方也可以立法，從而確立了兩級立法體制。持此觀點的學者大致提出

了以下四種理由：（註十三）

1.法律的定義可分為狹義的和廣義的，在中國大陸，狹義的是指

憲法、基本法律和法律；廣義的則還包括了行政法規和地方性

法規。就健全法制而言，也包括了行政法規和地方性法規，而

要求幹部與群眾遵紀守法，守法的「法」亦包括了行政法規和

地方性法規。

2.中央和地方國家機關的劃分是世界各國通行的，凡是管理全國

的立法、行政、司法機關統稱為中央機關，而只管理國家某一

行政區域的機關統稱為地方機關。全國人大及其常委會為最高

國家權力機關，國務院為最高國家行政機關，雖然是兩個不同

的機關，但就層次而言，卻都是中央一級機關，行政法規雖然

是依據憲法和法律制定的，但其效力和範圍亦是及於全國。一

九七九年五屆人大二次會議按照擴大地方權力，發揮中央和地

方兩個積極性的思想而決定賦予地方權力機關制定地方性法規

的權力，事實上就已改變了原來的中央一級立法體制而成為中

央與地方兩級立法體制。

3.中國大陸的法律體系是由最高的憲法與法律、行政法規和地方

性法規構成的。若只承認最高權力機關所制定的規範性文件是

法律，而不承認行政法規和地方性法規為廣義的法律，便會使

一些單位和個人只遵守狹義的法律，而不遵守行政法規和地方

性法規。

4.國家立法機關和憲法賦予制定具有法律效力的規範性文件的機

關，是兩個不同的概念。國家立法機關也就是中共所稱的最高

權力機關，為全國人民代表大會，全國人大常委會為其常設機

構。國務院為最高權力機關的執行機關，是最高國家行政機關

，它大部份的工作是國家行政管理工作，而不能說它是立法機

關。國務院可以制定行政法規，為因應一九七八年之後大量膨

脹的立法工作，全國人大及其常委會亦曾授權國務院對一些法

規進行部分修改和補充，制定某一方面的暫行規定或條例，無

論是行政法規或暫行規定和條例，則都是廣義的法律的一部份

。省、自治區、直轄市的人大及其常委會為地方立法機關，也

就是中共所稱的地方國家權力機關。至於單一制的國家均為一

級立法體制的說法，事實上也並不正確，例如義大利、荷蘭等

國也允許地方立法。

（三）多層立法體制：認為前面的兩種觀點，無論是一級立法體

制或兩級立法體制均不能反映出客觀事實，實際上應是中央統一領導

下的多層次立法體制。全國人大及其常委會行使國家立法權，但其立

法權可分為兩個層次，前者制定基本法律，後者制定基本法律之外的

法律。國務院則根據憲法和法律行使行政法規立法權，若將國務院所

制定的行政法規同全國人大及其常委會制定的法律均歸為中央立法，

則忽略了其層次上的差異。省、自治區、直轄市的人大及其常委會行

使地方性法規立法權，民族自治地方的人民代表大會亦有權制定自治

條例和單行條例，由此更可看出目前的立法體制是多層次的。

如此的討論對於釐清中共的立法體制的確有所幫助，但其中爭論

關鍵點則是對「法」的定義範圍並不相同，而分析出不同的結果。主

張一級立法體制的學者，指的是狹義的立法體制，也就是說國家的立

法權必須是統一的，所指的「法」是憲法、基本法律和其他法律。全

國人大及其常委會行使國家立法權，其所制定的憲法、基本法律和其

他法律，是其他具有部份立法權的機關所不能抵觸的。但是因此而否

定地方機關的立法權，則未免矯枉過正，允許地方立法並不表示允許

其違反中央的法律，一九七八年之後立法權的下放是務實的做法，也

唯有如此才有可能應付龐大的立法工作。而單一制國家的立法體制和

聯邦制的國家比較起來自然是較為中央集權，聯邦制國家不只允許地

方立法，其組成部分（州、邦、加盟共和國）甚至可以制定憲法，有

時亦造成法制的不統一。中共雖然允許地方立法，但仍然為單一制國

家。若以傳統中央與地方的劃分來看，則可說中共的立法體制為兩級

立法體制。全國人大及其常委會的立法權屬於中央一級，省、自治區

、直轄市的人大及其常委會與民族自治地方的人大的立法權則屬於地

方的立法權。

有關立法體制的爭論，並非無法解決的問題。中共將列寧所說過

的：「法制應當是統一的。」理解為立法權的行使、立法技術的運用

等各方面的統一，但中共對立法技術的統一運用並不積極，至今對法

規的制定、施行、適用、修正及廢止尚欠缺有關立法，如果在這方面

予以加強，或許能有效的解決立法體制的爭論。（註十四）一九五四

年憲法受當時蘇聯的影響頗深，而將立法權統一由全國人大行使，結

果証明並無法符合實際的需要。我們可發現列寧思想雖然為中共制度

構成的理論基礎之一，但仍可經由後人不同的理解，或是實踐的結果

証明應採用不同的方法，而修改其制度，中共當然亦會提出自己的一

套說法，用以維持自身的合法性。

以立法權的行使為指標，將立法體制視為多層次則是適當的。中

央領導下的多層立法體制，本身即具有層級的概念，按照立法權的範

圍與基本性以區分層級，而突破傳統中央與地方的劃分方式。當我們

說一九七八年之後中共立法權已部份下放給地方時，用的是兩級立法

體制的概念，但若要更深刻地區分行使立法權的機關時，多層立法體

制更能具體的反映現實。全國人大可修改憲法，制定基本法律；全國

人大常委會可解釋憲法及法律，制定和修改基本法律以外的其他法律

並在全國人大閉會期間對其所制定的法律進行補充和修改；國務院可

制定行政法規，制定全國人大及其常委會的授權立法；省、自治區、

直轄市的人大及其常委會可制定地方性法規；民族自治地方的人大則

可以制定地方自治條例及單行條例。中央級的具有立法權的機關：全

國人大，全國人大常委會和國務院對於立法權的分工大致都還算清楚

，但是對全國人大常委會立法權限的擴充則難保其無越權的可能性，

實應將法律解釋權做一個適當的限制。至於可授權國務院立法，即擴

大了國務院的立法權，但是國務院畢竟是最高行政機關，擴大其立法

權是否妥當？彭真的解釋是：「長期經驗証明，對於新的重大問題，

重要政策，有個從政策指導到制定法律的過渡。所以需要制定一些暫

行的規定或者條例，實踐証明可以定下來的，才可以立法。」（註十

五）這似乎是頗為科學的作法，但亦具有相當的危險性。國務院立法

之後便不能只算是政策指導，暫行規定亦有其法律效力。「可以定下

來，才可以立法。」的說法也不完全正確，立法之後亦可以經由修法

的程序加以調整。委任立法固然是一項因應改革開放的務實作法，仍

應有其限制性，防止其侵越了全國人大及其常委會的立法權。

地方級的立法機關，省級和自治區的立法權限則有大小的不同。

省和直轄市所制定的地方法規只須報全國人大常委會備案，不須批准

即能生效；自治區的立法則要全國人大常委會批准後才能生效。中共

亦強調要加強民族自治，卻沒有解釋為何自治區的立法權限比省與直

轄市小。（註十六）「批准」和「撤銷」是維繫立法體制層級的兩個

重要工具。除了前述自治區的立法要全國人大常委會批准之外，自治

州、自治縣的自治條例和單行條例要報省或自治區人大常委會批准，

並報全國人大常委會備案。目前立法體制中除了人大可以撤銷常委會

的決定之外，全國人大常委會亦可撤銷國務院的行政法規，及省、自

治區和直轄市一級的地方性法規。省級所制定的地方性法規雖只須報

全國人大常委會備案即可生效，若與憲法、法律及行政法規抵觸仍會

被全國人大常委會撤銷。

讓地方享有適當的立法權不但可因應龐大的立法工程，更可提高

民眾的政治參與感，進一步地落實地方自治。目前的立法體制可粗分

為中央與地方兩級立法體制，但其具有多層次的分工與節制關係，如

何在實踐中落實憲法原義的精神，不使「批准」和「撤銷」成為形式

，實為目前重要的課題。

一九八二年的中共憲法確定了全國人大及其常委會均具有立法權

。第六十二條規定了全國人大的職權，在立法權方面包括了：一、修

改憲法，二、制定和修改刑事、民事、國家機構和其他的基本法律。

（註十七）第六十七條規定了常委會的職權，在立法權方面包括了：

一、解釋憲法，二、制定和修改除應當由全國人民代表大會制定的法

律以外的其他法律，三、在全國人大閉會期間，對其制定的法律進行

部分補充和修改，但不得同該法律的基本原則相抵觸，四、解釋法律

，五、撤銷國務院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規、決定和命

令，六、撤銷省、自治區、直轄市國家權力機關制定的同憲法、法律

和行政法規相抵觸的地方性法規和決議。（註十八）讓人大常委會具

有立法權，是一項務實的做法，因為全國人大一年只舉行一次會議，

會期不過十幾天，無法應付繁重的立法工作。但是將行使立法權的機

關一分為二，對中共而言則是一項重大的突破。因為中共一向批判西

方的三權分立，認為人大制度是議行合一的社會主義制度，人民的權

力是統一的。根據中共自己的說法，這項突破是實踐經驗的總結和實

際上的需要，因為在一九五五年的第一屆全國人大二次會議就通過了

授權全國人大常委會制定單行法規的決議，一九五九年的二屆全國人

大一次會議又通過決議，授權全國人大常委會在全國人大閉會期間可

修改現行法律中不適用的條文並作出新的規定。（註十九）在西方先

進國家，這樣的發展或許就可能成為憲政慣例，但中共的法律體系尚

未發展成一定規模之前便歷經了文革十年的浩劫，文革之前的制度又

常常變動，自無慣例可言，在新憲法中加以規定的確是必要的。一九

七八年之後中共大力強調經濟建設與法制建設，需要大量的相關法律

，而經常性的法律工作也不是全國人大所能做到的，將這部份的立法

權交由全國人大常委會來行使的確是符合實際的。

雖然全國人大及其常委會都具有立法權，但仍有程度上的不同。

全國人大的立法權是較根本性的，體現在其可以修改憲法及制定和修

改基本法律。憲法是國家的根本大法，其效力具有最高性，故在設計

上必須由全國人大為之。八二憲法規定修改憲法要由全國人大常委會

或五分之一以上的全國人大代表提議，並由全國人民代表大會以全體

代表的三分之二以上的多數通過。（註二十）基本法律則包括了：憲

法、民法、刑法、民事訴訟法、刑事訴訟法、全國人大組織法、國務

院組織法、地方各級人大和地方各級人民政府組織法、人民法院組織

法、人民檢察院組織法、選舉法和民族區域自治法等。（註二十一）

全國人大具有位階較高的立法權，可以制定和修改國家機構的組織法

及其他的基本法律，國家機構的組織法為確定國家制度的重要法律，

其他的基本法律則是指選舉法、國籍法和婚姻法等重要法律。這些法

律規定了社會中某一方面的重要的活動原則，對保障社會秩序具有重

要的作用。（註二十二）但是基本法律一詞還是稍嫌模糊，有必要將

其做更為明確的界定，全國人大和其常委會的立法權限劃分方能更為

清楚。

全國人大常委會只能制定「其他法律」，但是其重要性卻是我們

所無法忽略的。「其他法律」的範圍很廣，除了基本法律之外都是其

他法律，由全國人大常委會進行制定與修改。事實上，全國人大常委

會已經做了大量的立法工作，且包括一些具有法律效力的條例、決議

和決定。全國人大常委會不能制定基本法律，但可以在全國人大閉會

期間，對基本法律進行修改和補充。如此的規定主要是針對全國人大

行使立法權有時間上的限制，所以在全國人大閉會期間，將這部份的

權力交給全國人大常委會。當然這也是務實的做法，但是也具有相當

的危險性。所謂的危險性，也就是指全國人大常委會有侵越全國人大

立法權的可能。雖然八二憲法規定不能和該法律的基本原則相抵觸，

但基本原則的界限何在，則是相當有爭議的。一九七八年之後，隨著

經濟上的改革開放，經濟犯罪也多了起來，於是一九八二年三月八日

五屆全國人大常委會第二十二次會議通過的嚴懲嚴重破壞經濟的罪犯

的決定中對刑法的若干條款做了補充和修改，對第一百一十八條走私

、套匯、投機倒把牟取暴利罪，第一百五十二條盜竊罪、第一百七十

一條販毒罪，第一百七十三條盜運珍貴文物出口罪的處刑，分別補充

或修改為：情節特別嚴重者，處十年以上有期徒刑、無期徒刑或死刑

，可以並處沒收財產。藉由加重刑罰以嚇阻經濟犯罪。（註二十三）

六屆全國人大常委會第二次會議通過關於嚴懲嚴重危害社會治安的犯

罪分子的決定，規定了拐賣人口罪情節特別嚴重者可判處死刑。但全

國人大制定的刑法第一百四十一條規定：拐賣人口罪，處五年以下有

期徒刑。常委會的修改使此罪的刑罰超越了有期徒刑的範圍，是否抵

觸了法律的基本原則，便值得研究。（註二十四）至於全國人大常委

會有權解釋憲法及法律，也具有同樣的危險性，法律的解釋並不同於

一般的學理解釋，而有其法律的約束力，也就是說全國人大常委會可

經由解釋憲法或法律達到修改法律的目的。事實上，早在一九五四年

的中共憲法中就有規定，全國人大常委會具有解釋法律的權力，一九

八一年六月十日五屆全國人大常委會第十九次會議又通過了「關於加

強法律解釋工作的決議」再次重申了此一規定，並強調為了健全社會

主義法制，必須加強立法和法律解釋工作。（註二十五）加強法律解

釋工作當然有助於法律的明確與制度的建立，卻不應為了加強法律的

解釋而使得全國人大和常委會的立法權限混淆，如果在憲法中對於全

國人大常委會的法律解釋權再加上若干原則性的限制，應該較能防止

其侵越了全國人大的立法權。

全國人大常委會有權撤銷行政法規與地方性法規，分別在八二憲

法第六十七條第七款與第八款加以規定：有權撤銷國務院制定的與憲

法、法律相抵觸的行政法規、決定和命令；有權撤銷省、自治區、直

轄市國家權力機關制定的與憲法、法律和行政法規相抵觸的地方性法

規和決議。關於「撤銷」和「報准」制度，在上一節：立法體制的調

整之中已經加以分析。全國人大常委會擁有「撤銷」的權力，使法制

的統一更能得到保証，也使下放立法權給地方人大的危險性減低。全

國人大常委會在八二憲法中首次正式取得立法權，而且就立法工作的

量與經常性而言，均有凌駕全國人大的形勢，中央級的兩個立法機關

是否有發生衝突的可能呢？

前面所舉的例子：六屆全國人大常委會第二次會議通過關於嚴懲

嚴重危害社會治安的犯罪分子的決定，是否抵觸了該法律的基本原則

？這個問題目前仍停留在學理討論的層次，因為全國人大並沒有改變

全國人大常委會的決定。如果全國人大常委會果真越權，或者做出了

令全國人大反對的決定，全國人大則可以利用憲法第六十二條第十一

款的規定：改變或者撤銷全國人大常委會不適當的決定。（註二十六

）但是這種情況發生的可能性是很低的，因為全國人大及其常委會嚴

格說起來並不能算是兩個完全不同而相對的機關，後者是前者的常設

機構，全國人大常委會的組成人員均是從全國人大代表中產生的，兩

個機關為了擴權而發生爭議的可能性不大，而且在中共尚未完成黨政

分開的目標之前，全國人大代表主動的認為全國人大常委會的決定不

當而取得兩千多名代表的過半數支持則幾乎是不可能的事，除非是全

國人大常委會的決定引起了社會大眾的不滿，或是其主動性的決定而

引起黨政領導階層的反彈。短時間內似乎不易見到這兩個立法機關的

衝突。

立法程序是所有民主國家均極為重視的，任何法律的產生或修改

都必須經過一定的立法程序。中共在一段很長的時間之內，無論是從

立法程序、選舉或人民的言論自由來看都稱不上是民主國家，他們也

承認過去有一段時間，離開民主只講集中，對立法程序沒有給予應有

的重視。十一屆三中全會提出社會主義法制建設的構想，葉劍英認為

完整的法制必須具備五個條件：「必須具有極大權威，只有經過法律

程序才能修改，絕不能以任何領導人個人的意志為轉移。」便是其中

的一個條件。（註二十七）立法程序的重視成為社會主義法制建設中

的一個重要環節。一九七八年之後開始正視立法程序此一問題，一九

八二年制定的憲法及全國人民代表大會組織法有了大致的規定，一直

到一九八七年才通過了全國人大常委會議事規則，一九八九年通過全

國人大議事規則。如此的進度和經濟改革的速度比較起來，的確是進

展緩慢了些。

全國人大及其常委會的立法程序大致可分為四個階段，分別是：

一、提出法律案，二、審議法律案，三、通過法律，四、公布法律。

起草法律並不是立法程序中的一部份，雖亦非常重要，但立法程序是

享有立法權的機關所專有的，而起草法律則可以有立法機關的成員參

加，又可以有非立法機關的人參與，所以將其視為兩個不同的過程。

以下則分別探討立法程序中的四個階段：（註二十八）

（一）提出法律案：為立法程序中的第一個階段。是指被授予一

定權限的機構和人員向立法機關提出法律案，使法律草案列入議程，

成為立法機關討論的對象。為什麼必須對其做出以上的定義呢？因為

專家學者或民眾皆可透過報紙雜誌或其他方式提出自己的看法，甚至

提出另外一個完整的案子，但這些都不能算是「提出法律案」。人大

制度的形成過程中，提出法律案的機構也產生了變化。除一九五四年

第一屆全國人民代表大會第一次會議通過了由憲法起草委員會所提出

的「全國人民代表大會組織法」、「國務院組織法」、「人民法院組

織法」、「人民檢察院組織法」及「地方各級人民代表大會和地方各

級人民委員會組織法」之外，在文化大革命之前，各屆全國人民代表

大會所通過的法律，都是由國務院提出法律案。文革期間，人大長期

無法召開會議，自然也沒有任何機構提出法律案。從一九七九年六月

至一九八一年十二月，第五屆全國人大第二、三、四次會議共通過了

十三項法律，其中十二項法律案是由全國人大常委會法制委員會所提

出的，只有一項法律案是由國務院提出。（註二十九）

八二憲法第七十二條規定：全國人大代表和全國人大常委會的組

成人員，有權依照法律規定的程序分別提出屬於全國人大和全國人大

常委會職權範圍內的議案。同年通過的全國人大組織法第十條規定：

全國人大的一個代表團或三十名以上的代表，可以向全國人大提出其

職權範圍內的議案，由主席團決定是否列入大會議程，或先交有關的

專門委員會審議，提出是否列入大會議程的意見，再決定是否列入大

會議程。第三十二條第二項規定：全國人大常委會組成人員十人以上

可以向常委會提出其職權範圍內的議案，由委員長會議決定是否提請

常務委員會會議審議，或先交有關的專門委員會審議、提出報告，再

決定是否提請常務委員會會議審議。第九條規定：全國人大主席團、

全國人大常委會、各專門委員會、國務院、中央軍事委員會、最高人

民法院和最高人民檢察院，可向全國人大提出屬於全國人大職權內的

議案，由主席團決定交各代表團審議，或併交有關專門委員會審議，

提出報告，再由主席團審議決定提交大會表決。上述各機構除了全國

人大主席團和常委會之外，都可向全國人大常委會提出常委會職權內

的議案，亦由委員長會議決定提請常委會會議審議。這些條文明確規

定了享有立法提案權的機構和人員，但是我們也可發現全國人大的主

席團和全國人大常委會的委員長會議具有相當的權力，可決定議案是

否列入議程，而列入議程是提出法律案是必要條件之一，是否應對其

權力加以限制，在會議可以順利進行又不影響每位代表受法律保障的

權力之下找出一個平衡點，則是值得努力的。

（二）審議法律案：此為立法程序中非常重要的一個階段。是指

在立法機關中對於列入議程的法律案進行正式的審查和辯論。亦包括

了立法機關對於民眾意見的蒐集整理。一般民間所舉辦的座談會或學

術研討會則並不是我們所定義的「審議法律案」。由全國人大審議的

法律案，要在大會舉行前一個月通知代表，並將法律草案發給代表（

全國人大議事規則第六條）；由全國人大常委會審議的法律案，則要

在常委會會議前七天通知委員（全國人大常委會議事規則第六條），

以便使代表及委員事先了解情況，而整理出自己的意見。（註三十）

八二憲法中，各專門委員會在審議法律草案時扮演非常重要的角色。

全國人大設立民族、法律、財政經濟、教育科學文化衛生、外事、華

僑和其他需要設立的委員會，在全國人大閉會期間，各專門委員會受

全國人大常委會的領導。（全國人大組織法第三十五條第一項）各專

門委員會研究、審議和擬訂有關議案。法律委員會則統一審議向全國

人大或者全國人大常委會提出的法律草案，其他的專門委員會則就有

關的法律案向法律委員會提出意見。全國人大會議期間，各專門委員

會審議的同時，各代表團亦進行審議。（全國人大議事規則第二十四

條）將審議法律案的重心放在各委員會和代表團是較為可行的設計，

人數高達將近三千人的全國人大幾乎不可能同時進行審議工作。法律

委員會在審議法律案時則扮演了更吃重的角色，幸而各專門委員會審

議議案和有關報告，涉及專門性問題時可以邀請有關方面的代表和專

家列席會議，發表意見。（全國人大議事規則第二十六條）列入議程

的法律草案開始審議時，先要在大會上聽取有關部門對法律案的說明

，通常包括制定該法的意義及主要內容。然後由各代表團進行審議，

同時法律委員會和有關委員會也進行審議，法律委員會再根據各方面

的意見，統一審議後向大會主席團提出報告和草案修改稿，再根據主

席團的意見對法律案意見做進一步的修改後交由大會表決。

全國人大審議法律的程序和西方的三讀制並不完全相同。西方所

採用的三讀制起源於英國，後來逐漸為其他國家仿效，其一般程序為

：一讀由提案者宣讀議案的主要內容，並說明提案理由，然後交有關

專門委員會審查，二讀先由專門委員會提出書面報告，然後議員在大

會上展開辯論，逐條審議並提出修改意見，三讀原則上只能做文字上

的修正，而不能再做實質內容的修改，並由議會進行正式表決。全國

人大因為人數過多，不可能由代表在大會上討論辯論，故除了專門委

員會的審議之外，各代表團亦進行審議。特殊的是，法律委員會在審

議法律草案時擁有較大的權力，實際的修改稿是由法律委員會提出，

而主席團對修改稿若有意見，則再交由法律委員會做進一步的修改。

大會全體會議既然不進行討論，自然沒有三讀制中的第三讀程序，主

席團的審議則類似於三讀制中的二讀。全國人大常委會對於法律草案

的審議程序則較類似三讀制，列入常委會會議議程的法律草案，由常

委會聽取說明並初步審議後，交有關專門委員會審議和法律委員會統

一審議，由法律委員會向下次或以後的常務委員會會議提出審議結果

的報告，並將其他有關專門委員會的審議意見印發常委會會議。（全

國人大常委會議事規則第十六條）無論是全國人大或常委會的審議程

序，專門委員會尤其是法律委員會的職權均大於一般採用三讀制的國

家，而全體會議的功能則較小。全國人大將「二讀」的權力賦予由一

百多人組成的主席團，雖然有助於開會的效率，便於中共對法案的控

制，卻嚴重地傷害了其他全國人大代表的權利，使代表之間不具有平

等的地位。

以上為全國人大及其常委會一般的審議法律程序，而全國人大決

定成立的特定法律起草委員會擬訂並提出的法律案的審議程序和表決

辦法，另行規定。（全國人大議事規則第二十四條第四項）例如香港

基本法及正在審議中的澳門特區基本法草案，便有其特定的審議程序

及表決辦法。

（三）通過法律：是指立法機關對法律案表示正式同意，經過此

程序之後，法律草案便成為法律。憲法之外的法律均是過半數即通過

，憲法因具有最高性及根本性而需要全國人大代表三分之二以上的多

數通過。依照八二憲法及全國人大組織法的規定，無論是半數或三分

之二都是全體代表的半數或三分之二，所以其必須維持很高的出席率

才能夠「正常」的運作，如此的設計是否就能彰顯法律的權威性，也

是頗令人懷疑的。雖然全國人大議事規則規定表決的方式可採用投票

、舉手或其他方式，但全國人大近三千名的代表若採用舉手表決，除

了壯觀、「好看」及訓練人大代表的體力之外，實在看不出有任何優

點，電子表決器則能夠有效的解決這個問題。

（四）公布法律：八二憲法規定：國家主席根據全國人大的決定

和全國人大常委會的決定，公布法律（憲法第八十條）。立法機關在

國家主席公布法律之後就算正式完成了制定法律的過程。但公布法律

則應由立法機關在法定的專門刊物上正式公布，這種刊物應以立法機

關的名義出版，並具有正式的法定意義。一九八○年復刊的「國務院

公報」和「全國人大常委會公報」便可以法律規定其為公布行政法規

和法律的正式刊物。

一九七八年之後中共開始對立法程序予以重視，至今己大致完成

了一套尚具規模的立法程序。事實上，合理的立法程序不只可以有效

地保障人民的權利，對立法工作的進行及法律品質的提高亦有很大的

幫助。全國人大的立法程序中，我們可發現全國人大的主席團、法律

委員會及各專門委員會、代表團發揮了很大的功能，使議事能夠順利

進行，但主席團的權力過大則容易控制會議的進行，應將其權力做適

當的限制，而將由選舉單位組成的代表團的權力放大，配合各委員會

的運作，或許可使全國人大發揮更大的議事功能。全國人大常委會的

人數是較適合開會的，委員長會議的權力似乎也有必要加以限制，以

免扼殺了委員的議事空間。立法程序更需要其政府持續的切實遵守，

才能建立法律與制度的權威性，進而塑造出民主的政治文化。

人大立法權的改革不僅鞏固了人民代表大會制度，使人大制度逐

漸法律化，而且在立法數量上所取得的成果也是可觀的。據統計，從

一九七九年到一九九○年上半年，全國人大及常委會制定法律八十九

個，依其內容大致可分為以下五個方面：（註三十一）

（一）有關國家組織機構和制度建設方面：包括了憲法、全國人

大和地方各級人大選舉法、全國人大組織法，地方各級人

大和地方各級人民政府組織法、國務院組織法、人民法院

組織法、人民檢察院組織法、民族區域自治法、全國人大

議事規則、全國人大常委會議事規則及香港基本法等。

（二）有關社會秩序與公民基本權利方面：包括逮捕拘留條例、

刑法、刑事訴訟法、繼承法、公民出入境管理法、義務教

育法、傳染病防治法、行政訴訟法、集會遊行法等。

（三）關於經濟文化建設方面：包括個人所得稅法、經濟合同法

、學位條例、商標法、文物保護法、食品衛生法（試行）

、專利法、森林法、會計法、企業破產法（試行）、技術

合同法、海關法、土地管理法、城市規劃法等。

（四）保障對外開放的法律：包括了中外合資經營企業法、中外

合資經營企業所得稅法、涉外經濟合同法、外國人出入境

管理法、外資企業法、中外合作經營企業法等。

（五）關於軍隊管理方面：有兵役法、現役軍官服役例、軍官軍

銜條例等。

以上有關經濟建設與改革開放的法律，約占所有立法的50％。可

見其「投入項」中，經濟建設仍是最重要的因素。另外，法制工作委

員會對一九四九年至一九八七年間的法律進行了清理，其中由中國人

民政治協商會議，中央人民政府委員會，全國人大及常委會制定、批

准的一百三十四件法律中，有一百一十一件失效，繼續有效或需要修

改的有二十三件。失效的一百一十一件法律中有十一件是由新法廢止

失效，其餘的一百件由全國人大常委會宣布失效，使法律效力的混亂

現象得到解除。立法權適當的分工也使國務院和省級人大及常委會制

定了許多行政法規及地方性法規。（註三十二）單從立法數量來看並

不能反映立法權改革的全貌，但至少己擺脫了文革結束時「無法可依

」的窘境。全國人大及其常委會的立法數量，和西方國家相比，仍遠

遠落後。一般英美法系的國家，平均一年立法數量達一九二個；大陸

法系國家，平均立法數量為兩百個。（註三十三）而中共的全國人大

及其常委會，平均一年制定不到八個法律，除了顯示其立法成績仍不

理想之外，亦反映出中共的「法治」觀念仍然相當落後。

和西方國家立法機關的立法權趨於沒落相比，中共進行人大立法

權的改革，似乎顯得相當突兀。西方國家的立法機關，雖然已無法主

導大部份法律案的提出，但是在審議及討論法案上，仍具有相當的功

能，而且立法數量亦遠遠超過中共的全國人大。中共的全國人大及其

常委會的立法功能有明顯的強化，主要是因為一九七八年之前，人大

的立法權形同具文。雖然加強全國人大常委會的立法權，使省級人大

具有制定地方性法規的權力等制度上的改革，取得了若干成就，但因

欠缺法律專業人才及辦事機構無法及時提供配合等因素，使人大的立

法工作的成果仍然有限。（註三十四）而人大立法權改革的「工具性

」，亦相當凸顯。人大立法權的加強，主要是為經濟建設服務，而不

是由於「民主化」使代表及委員為反映選民的利益而做出的努力。事

實上，目前透過間接選舉產生的全國人大代表，根本找不到自己的「

選民」。這點和西方的立法機關比較，更是大異其趣。

人大立法權改革最大的問題還是黨政關係的曖昧不清，雖然中共

也進行領導體制的改革，進行所謂的「黨政分工」，把行政權交給了

政府，但各級黨組織仍控制了國家和地方事務，甚至是任免行政幹部

的重要權力。民間曾流傳如此的說法：「黨委招手，政府動手，人大

舉手。」（註三十五）近幾年來全國人大雖己展現出相對的自主性，

例如投票時大量出現的反對票和棄權票，但重建民眾的信心則需要長

時間的努力。人大制度中立法權的改革，經過了十多年的實踐，表面

上制度的運行沒有出現大的問題，並不表示其真的沒有問題。立法權

的分工，全國人大常委會權力的膨脹，在黨的有效控制之下，具有立

法權的機關尚無衝突的情況，若黨的控制放鬆或全國人大及常委會產

生「自主意識」，現行的立法體制或許就有調整的必要了。

但不可否認的，將立法權適當的下放由地方立法機關行使，恢復

且加強各專門委員會的立法功能，都是相當務實而進步的做法。這些

制度的改革已某種程度的突破了馬列主義理論環境的限制，對於西方

國家議會制度也不再是一味的批判，代之以「批判繼承」的有選擇性

的學習，而逐漸形成了新的立法制度。但實際的運作和制度卻並不完

全相同，幹部的心態還無法從過去「以黨代政」的時代轉換過來，使

得制度的效果打了很大的折扣。人大立法權的改革單從制度上突破仍

然不夠，必須對幹部及民眾加強其法制教育，使實際運作的阻力減至

最小，否則實際運作的經驗並不等於制度的實踐經驗，在繼續改革的

過程中將遭到更大的阻力甚至做出錯誤的判斷。

註釋：

1.華力進，政治學，增訂一版（台北：經世，民七九年），頁三五三

。

2.鄒文海，各國政府與政治，初版（台北：正中，民五十年），頁一

○○。

3.王文友，「我國的立法制度和立法工作」，劉政，人大制度講話，

初版（北京：中國民主法制出版社，一九九二年），頁七六。

4.張鑫，「立法體制之改革」，刊於翁松燃編，中華人民共和國憲法

論文集，上冊（香港：中文大學，一九八八年），頁一七八。

5.趙震江主編，中國法制四十年，初版（北京：北京大學，一九九○

年），頁八九。

6.張鑫，前引書，頁一八○。

7.法務部調查局編，中共現行法律彙編（台北：法務部調查局，民國

七八年），頁十三。

8.同上，頁十七。

9.同上，頁十九。

10.同上，頁五○。

11.彭真，論新時期的社會民主與法制建設，第一版（北京：中央文

獻出版社，一九八九年），頁五九—六○。

12.吳大英等著，中國社會主義立法問題，初版（北京：群眾出版社

，一九八四年），頁五—十四 。

13.張友漁，中國法學四十年，初版（上海：人民出版社，一九八九

年），頁九九—一○○。另參閱郭宇昭，「我國的立法體制」，

法制日報，一九八九年一月三十日，版三。劉升平，「論我國的

立法體制」，人民日報，一九八八年八月二十九日，版五。

14.許光泰，中共法制論，初版（台北：商務印書館，民七八年），

頁五四—五五。

15.彭真，前引書，頁二四四。

16.張鑫，前引書，頁一八六—一八七。

17.法務部調查局編，前引書，頁十。

18.同上，頁十二。

19.張鑫，前引書，頁一七九。

20.法務部調查局編，前引書，頁十一。

21.許光泰，前引書，頁一○三。

22.吳大英等著，前引書，頁八一。

23.同上，頁八四。

24.趙震江主編，前引書，頁一○八。

25.全國人大常委會辦公廳研究室編，中華人民共和國人民代表大會

文獻資料匯編，第一版（北京：中國民主法制出版社，一九九一

年），頁三二○。

26.法務部調查局編，前引書，頁十一。

27.許光泰，前引書，頁四六。

28.吳大英等編，中國社會主義法律基本理論（北京：法律出版社，

一九八七年），頁一九五—二○五。

29.同上，頁一九八。

30.王文友，前引文，頁八八。

31.全國人大常委會辦公廳研究室，人民代表大會制度建設四十年，

初版（北京：中國民主法制出版社，一九九一年），頁二三○—

二三一。

32.同上，頁二三一。

33.Richard Rose,Understanding Big Government(London:Sage

Publications,1984),p.69.

34.參見徐向華，「試論立法的現代化」，法制建設，一九八八年六

月，頁二一—二五。韓沐新，「改革時期立法工作面臨的矛盾與

對策研究」，中國法學，一九八九年六月，頁二八—三五。

35.劉陽等，「十一屆三中全會以來人民代表大會制度的改革」，刊

於李勇春，十一屆三中全會以來政治體制改革的理論與實踐（

北京：春秋出版社，一九八七年），頁一三二。_