中共一向認為人民代表大會制度是最適合「中國國情」的政治制

度，不同於西方國家的「三權分立」制度亦不同於前蘇聯的蘇維埃制

。中共的人民代表大會制度，其實是泛指其政治系統中的相互關係，

其理論由一組相關的概念所組成，在本文中將人大制度理論做為整個

人大制度改革的「環境項」，因為人大制度建立在這個基礎之上亦受

到它的限制。本章的理論環境部份將人大制度做為一組概念呈現，凸

顯其特殊性，並分析如此的理論環境是否會造成中國大陸邁向民主化

過程中的阻力，觀察人大制度發展過程中理論環境所出現的變化。並

利用理論環境的分析結果，在以下幾章中用理論環境對照其制度及實

際運作的若干落差。

本章的最後一節，則針對人大制度改革的「投入項」進行分析。

中共一再宣傳人大制度的優點，但為何要對其進行改革？其原因與目

的何在？亦即人大制度改革有其「需求」與「支持」，除了分析改革

的需求之外，並探討促使人大制度改革的力量來源。

本章擬分為五節，前四節針對理論環境進行分析，內容為：人大

制度的產生背景、人大制度的概念、對西方「三權分立」的態度及理

論環境的轉變。最後一節，則是人大制度改革的投入項分析，探討改

革的「需求」與「支持」。

中共認知中的人民代表大會制度是結合馬列主義與中國實際情況

所產生的一種制度，也就是說人大制度有兩個主要的背景，一是馬列

主義的國家學說，一是中共的實踐經驗。以下就這兩個部份加以論述

：

（一）馬列主義的國家學說

馬克思雖然認為國家最後將逐漸消亡，但仍須經過無產階級專政

的過渡階段，也就是所謂的社會主義階段，在邁向共產社會之前，國

家仍是必要的。馬列主義從社會矛盾及階級鬥爭的角度來分析國家，

而認為國家的本質是指國家是哪個階級的政權，由哪個階級專政。國

家的本質屬性在於它的階級性。（註一）恩格斯就曾指出：「國家無

非是一個階級鎮壓另一個階級的機器。」（註二）列寧則說：「國家

是維護一個階級對另一個階級統治的機器。」「國家是一個階級壓迫

另一個階級的機器，是使一切被支配的階級受一個階級控制的機器。

」（註三）而國家類型的轉變是政權從一個階級轉移到另一個階級手

中，無產階級專政就是要最大限度的發展社會生產力，以創造使國家

消亡的條件。國家的形式在無產階級專政時期仍然是必要的，一方面

利用國家機器對另一階級專政，一方面利用無產階級做為統治者的地

位來發展生產力以過渡到共產社會。

那麼無產階級專政時期，應當採取什麼樣的政治制度？馬克思一

方面批判資本主義國家的政治制度，一方面則高度評價了巴黎公社的

議行合一制。列寧在《國家與革命》一書中認為馬克思、恩格斯對這

個問題的研究及概念的形成可分為三個階段：（註四）

1.一八四八年馬克思在《共產黨宣言》中指出無產階級應爭得民

主，並上升為統治階級。無產階級專政的思想從此開始，但還

未涉及國家形式及統治的方式。

2.一八五二年馬克思根據法國革命的經驗得到一個較為具體的結

論：「過去一切革命使國家機器更加完備，但這個機器是必須

打碎，必須摧毀的。」亦即無產階級革命成功之後，並不能只

是奪取現成的國家機器，而必須摧毀舊有的國家機器。不過馬

克思仍沒有回答應用什麼來代替舊的國家機器。

3.一八七一年巴黎爆發革命，成立了巴黎公社，雖然只存在七十

二天，而馬克思認為巴黎公社是「可以而且應該用來代替已被

打倒的國家機器的政治形式。」

馬克思認為「公社必須由各區全民投票選出的城市代表組成，這

些城市代表對選民負責，隨時可以撤換、其中大多數自然會是工人，

或者是公認工人階級的代表。它不應是議會式的，而應當是同時兼管

行政和立法的工作機關。」（註五）巴黎公社當時的確是實行立法權

和行政權合一的制度，也就是我們所謂的「議行合一」。當時由二十

個區的選民按照普遍、平等的原則直接投票選出八十六名代表，組成

公社委員會。而公社委員會設立相當於政府各部的十個委員會，包括

了：執行、財政、軍事、司法、治安、糧食、勞動與交換、對外關係

、社會服務和教育委員會，領導各行政部門。公社委員兼任各委員會

委員，每個委員會由五至八人組成，實行集體領導。法令由公社或依

公社的委託制訂，經公社代表或某一委員會簽署公布。各行政部門執

行公社制訂的法令，巴黎各區選舉的公社委員並領導該選區的政府，

直接執行各項法令，並監督執行情況。（註六）列寧則如此看待巴黎

公社：「在公社用來代替資產階級社會貪污腐敗的社會的機構中，發

表意見和討論的自由不會流為騙局，因為議員必須親自工作，親自執

行自己通過的法律。親自檢查在實際生活中執行的結果，親自對選民

負責。代議機構仍然存在，然而作為特殊制度的議會制，作為立法和

行政的分工以及議員們享有特權的議會制，在這裡是不存在的。」（

註七）「擺脫議會制的出路，當然不在於廢除代議機構和選舉制，而

在於把代議機構由清談館變為工作機構。」「如果沒有代議機構，那

麼我們就很難想像什麼是民主，即使是無產階級民主。」（註八）雖

然巴黎公社存在的時間非常短暫，不論是前蘇聯的蘇維埃制度或中共

所採取的人大制度，都標榜根據巴黎公社的「議行合一」原則。至今

中共官方的說法仍認為人大制度體現了議行合一的原則，而成為人大

制度設計上一個重要理論環境。

（二）中共的實踐經驗

中共在一九四九年之前雖然已經開始摸索「代表機關」的組織及

運作方式，但多是一些片面的經驗且十分不穩定。從農民協會、工農

兵代表大會、蘇維埃、對日抗戰時期的參議會制度到抗戰勝利之後的

人民代表會議，大陸的學者將其分為四個階段，（註九）但是這些經

驗均是地方性的實踐，本文只做重點式的探討，而將重心置於中共建

政以來人大制度的變化。

一九二五年省港大罷工，成立了罷工工人代表大會；一九二七年

上海成立市民大會，並由市民大會選舉市民政府；同時在「農民運動

」中成立的農民協會，提出「一切權力歸農會」的口號，這些形式存

在的時間都相當短暫。參議會時期則發展出所謂的「三三制」，也就

是參議會人員的分配是共產黨員、非黨的左派分子、中間及其他分子

各占三分之一。對日抗戰勝利後，中共則逐漸建立了區、鄉兩級人民

代表會議及人民政府，後來並擴大適用於縣、市及省，此制度一直延

續到一九五四年，才有人民代表大會的政權形式。（註十）毛澤東在

一九四○年的《新民主主義論》中就曾表示：「中國可以採取全國人

民代表大會、省人民代表大會、縣人民代表大會、區人民代表大會直

到鄉人民代表大會的系統，並由各級代表大會選舉政府。」（註十一

）但當時抗戰尚未結束，中共的影響力也只在若干地方，如此的主張

主要還是偏重宣傳的意義。就是一九四九年中共奪取政權後，也並沒

有立即召開人民代表大會。中共建政以後，人大制度的變化大致可分

為四個時期：（註十二）

1.一九四九年至一九五四年：

此時期人民代表大會尚不存在，而以政治協商會議及地方人民代

表會議做為過渡。第一屆政協全體會議於一九四九年九月召開，參與

的代表共六百六十二人，並非普選產生。在會議期間代行全國人民代

表大會的職權，在十天的會議期間便通過了「共同綱領」、「中華人

民共和國中央人民政府組織法」、「中國人民政治協商會議組織法」

，並選舉中央人民政府委員會，賦予行使國家權力的職權。代表機關

所擁有的立法及監督功能則移轉至中央人民政府委員會，委員會並負

責籌備召開全國人民代表大會。其成員由中央人民政府主席一人，副

主席六人，委員五十六人和委員互選出的秘書長一人所組成。最高行

政機關則由政務院擔任，係由中央人民政府委員會任命總理一人，副

總理若干人，秘書長一人以及政務委員若干人組成。

2.一九五四年至一九六六年：

一九五四年第一屆全國人民代表大會第一次會議召開。其代表是

由省級人民代表大會選舉產生，而地方各級人大亦在第一屆全國人大

代表產生之前陸續成立。根據一九五四年中共的第一部憲法的規定，

全國人民代表大會為最高國家權力機關，是行使國家立法權的唯一機

關。由省、自治區、直轄市、軍隊和華僑選出的代表組成，每屆的任

期四年。會議每年舉行一次，由全國人大常委會召集，若全國人大常

委會認為必要，有五分之一的代表提議，可以臨時召集全國人大會議

。（一九五四年憲法第二十一條至二十五條）全國人大並設立民族委

員會、法案委員會、預算委員會、代表資格審查委員會和其他需要設

立的委員會。（第三十四條）全國人大常委會則是全國人大的常設機

關，向全國人大負責並報告工作。上一時期的中央人民政府委員會加

以取消，國務院成為最高權力機關的執行機關、最高行政機關，權限

亦較之前的政務院來得完整。

各級人民代表大會建立後至一九五七年，其工作情況可說相當活

躍，第一屆全國人大及其常委會共召開四次代表大會，八十九次常委

會會議，通過八十多個法律、法令及有關的決定，審查批淮和決定了

「一五計劃」、年度經濟計劃和財政預算。地方人大亦相當積極。這

三年可說是人大工作的較好時期。但一九五七年下半年之後，中共政

策逐漸「左傾」，強調階級鬥爭，進而嚴重的以黨委包辦一切，以黨

代政的結果使得人大無法發揮作用。一九五八年之後，人大和人大常

委會會議往往無法按期召開，甚至如「二五計劃」、一些年度國民經

濟計劃及財政預算決算、農村基層政權實行政社合一體制等重大問題

均沒有提交全國人大或全國人大常委會審議，立法工作停頓，監督工

作更是流於形式。雖然一九六二年之後，經濟的好轉亦使得人大工作

有所恢復，但亦不如一九五七年之前的活躍。對於人大制度與運作的

忽視，甚至成為文化大革命得以發生的一個重要原因。

3.一九六六年至一九七八年：

第三屆全國人大一次會議於一九六四年底召開後，就在歷史上消

失了。一九六六年第三屆全國人大常委會第三十三次會作出將第三屆

全國人大二次會議改期召開的決定後，在十年之間全國人大及其常委

會都沒有舉行過任何會議。所謂的最高權力機關也就不復存在了。在

「黨中央文化革命小組」指揮號令，干預國家事務之下，做為最高行

政機關的國務院的地位與作用亦受到削弱。而地方人大及其人民委員

會則被「臨時權力機構」革命委員會取代，在「砸爛公、檢、法」的

口號之下，憲法所規定的政治體制遭到徹底的破壞。一九七五年由第

四屆全國人大一次會議所通過的第二部憲法，其中關於全國人大的條

文也是令人啼笑皆非，例如第十六條第一項規定：全國人民代表大會

是在中國共產黨領導下的最高國家權力機關。第十七條規定全國人大

的職權，竟然根據中國共產黨中央委員會的提議任免國務院總理和國

務院的組成人員。一九七六年「四人幫」被逮捕之後，各級人大逐漸

恢復活動。一九七八年第五屆全國人大一次會議所通過的中共第三部

憲法在華國鋒「兩個凡是」的基調之下，仍無太大的改進，只是恢復

了人民檢察院，第二十條又重新規定：全國人民代表大會是最高國家

權力機關。

4.一九七八年至今：

十一屆三中全會提出了發展社會主義民主、健全社會主義法制，

使民主制度化、法律化的任務。使人大制度在五十年代的基礎上，繼

續新的發展。一九八二年憲法及在此前後制定的一些相關法律，重新

建立了人大制度，例如：改進選舉制度，採用差額選舉；擴大全國人

大常委會的職權，並充實全國人大常委會及各專門委員會的辦事機構

；縣級以上的地方各級人大設立常委會，省級和設區的市的人大設立

專門委員會等規定均大幅健全了人大制度。人大制度的改革成為政治

體制改革中一個重要的目標。此階段的人大制度改革也就是本文所探

討的重心，在以下各章中將做更為深入的分析。

根據上一節人大制度產生的兩個背景，中共認為依照「議行合一

制」及「民主集中制」的原則，建立了獨特且適合國情的人民代表大

會制度。大陸學者在分析人民代表大會制度的內涵及特徵時，大致可

以歸納為三點：一是議行合一制，二是民主集中制，三是人民民主專

政。分別敘述如下：

（一）議行合一制：

人民代表大會制度是一種「議行合一」制度，既是議事機關，又

是工作機關。全國人民代表大會和地方各級人民代表大會，構成其國

家權力機關體系，而其他的國家機關均由人民代表大會產生，並向人

大及其常委會負責。人民代表大會討論和決定其職權的重大問題，並

將所做的決定交給由人大選出的各級人民政府執行。人大代表一方面

在開會時，參與決議的討論及決定；一方面在會議結束之後，回到自

己的工作崗位，向選民傳達會議所做出的決議並積極參與決議的執行

，是宣傳者又是模範的執行者。（註十三）全國人民代表大會為最高

國家權力機關，代表全國人民統一地行使國家主權，其地位在其他中

央機關之上，不和它們分權亦不受它們制約，其他中央機關均由全國

人民代表大會產生，對它負責，受它監督。（註十四）中國大百科全

書法學卷對於議行合一的解釋則是：「與三權分立相對，指國家機關

重要工作的決議和執行統一進行的制度，它是社會主義國家民主集中

制原則在國家機關間工作關係上的體現。」（註十五）

（二）民主集中制：

大陸學者對人大制度中的民主集中制的解釋並沒有一個統一的說

法，其概念所指涉的層次亦相當紛雜，有的說法甚至將議行合一的概

念亦牽扯進來。（註十六）民主集中制一直是共黨執政的國家所奉行

的一項原則，先不論其實踐的程度如何，民主集中制究竟指的是什麼

樣的原則？什麼樣的概念？中共十二大所通過的黨章規定了民主集中

制的基本原則包括了以下六點：（註十七）

1.黨員個人服從黨的組織，少數服從多數，下級組織服從上級組

織，全黨各個組織和全體黨員服從黨的全國代表大會和中央委

員會。

2.黨的各級領導機關，除它們派出的代表機關和在非黨組織中的

黨組外，都由選舉產生。

3.黨的最高領導機關，是黨的全國代表大會和它產生的中央委員

會。黨的地方各級領導機關，是黨的地方各級代表大會和它們

所產生的委員會。黨的各級委員會向同級的代表大會負責並報

告工作。

4.黨的上級組織要經常聽取下級組織和黨員群眾的意見，及時解

決他們提出的問題。黨的下級組織既要向上級組織請示和報告

工作，又要獨立地解決自己職責範圍內的問題。上下級組織之

間要互通情報、互相支持和互相監督。

5.黨的各級委員會實行集體領導和個人分工負責相結合的制度。

凡屬重大問題都要由黨的委員會民主討論，作出決定。

6.黨禁止任何形式的個人崇拜。要保証黨的領導人的活動處於黨

和人民的監督之下，同時維護一切代表黨和人民利益的領導人

的威信。

以上是民主集中制在黨組織中的原則，人民代表大會制度中的民

主集中制則在八二憲法第三條加以規定：中華人民共和國的國家機構

實行民主集中制的原則。全國人民代表大會和地方各級人民代表大會

都由民主選舉產生，對人民負責，受人民監督。中央和地方的國家機

構職權的劃分，遵循在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性、

積極性的原則。如此原則性的文字表述並無法準確地掌握其概念。有

的大陸學者認為人民代表大會制度的民主集中制是在民主的基礎上集

中人民的意志、意見（例如選舉代表、提出提案等），並在集中的指

導下實行民主（貫徹執行法律、決議等），結合了民主與集中。（註

十八）另外，亦有學者將其簡化成三個概念：「少數服從多數、下級

服從上級、地方服從中央」。（註十九）或者認為是體現在人民的一

切權力都統一地、集中地通過人民代表大會來行使。（註二十）但無

論對民主集中制的理解有多大的差異，他們均認為民主集中制一方面

可以體現民主，一方面又可以集中權力；一方面可以中央統一領導，

一方面又可以發揮地方的積極性。雖然中共一直堅持民主集中制，而

民主集中制的內涵及實踐每個時期亦有不同，例如中共就認為離開了

民主只講集中，是文化大革命發生的重要原因之一。

（三）人民民主專政：

八二憲法第一條就明確指出：中華人民共和國是工人階級領導的

，以工農聯盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家。人民民主專政

亦可分為兩個主要概念：一是對階級敵人實行專政，一是在人民內部

實行廣泛的民主。（註二十一）事實上，中共人民民主的概念是建築

在馬克思的無產階級專政理論之上，而這樣的概念表現出中共所認為

的國家的性質與階級性。無產階級專政是過渡到共產社會的階段，馬

克思認為無產階級專政具有以下三項功能：（註二十二）

1.利用無產階級政權鎮壓剝削者，保衛國家，鞏固和其他各國無

產者之間的聯繫，促進世界各國革命的發展和勝利。

2.利用無產階級政權使被剝削者的勞動群眾完全脫離資產階級的

剝削，鞏固無產階級和這些群眾的聯盟，吸引這些群眾參加社

會主義建設事業，保証無產階級對這些群眾實行國家領導。

3.利用無產階級政權，組織社會主義社會，消滅階級，過渡到無

階級的社會。

列寧則表示：「無產階級專政是勞動者的先鋒隊──無產階級同

人數眾多的非無產階級的勞動階層（小資產階級、小業主、農民、知

識分子等等）或同他們的大多數結成的特種形式的階級聯盟。」（註

二十三）中共根據馬列主義的無產階級專政理論發展出自己的人民民

主專政概念，擴大階級聯盟的範圍。中共建政以來，《共同綱領》及

一九五四年憲法都標榜人民民主專政制度，但一九七五年在文革極左

派的影響之下，憲法亦改稱無產階級專政，一九八二年憲法則又改回

人民民主專政的說法。也就是說「人民」的範圍亦有各個時期的變化

，根據八二憲法序言的表述，目前的「人民」則包括：「全體社會主

義勞動者、擁護社會主義的愛國者和擁護祖國統一的愛國者。」彭真

在五屆全國人大常委會第二十三次會議上所作的《關於中華人民共和

國憲法修改草案的說明》中則指出：「現在的規定，確切地反映了我

們的國情和階級狀況，也可以防止對無產階級專政的歪曲和濫用。（

註二十四）人民民主專政的概念也提供了中共長期一黨執政的理論基

礎，因為工農聯盟是其國家的基礎，而中共又是工人階級的「先鋒隊

」，所以中共的領導是必要的。在如此的概念之下，西方政黨政治的

運作幾乎無法在中國大陸出現。中共建政以來對無產階級專政的實踐

其實正符合考茨基的推論：馬克思所謂的無產階級專政只是說明一種

政治狀態而非政府形式，因為一個階級只能統治但不能管理，所以這

種專政只能是「一個人或一個組織或無產階級政黨的專政，而不可能

是無產階級專政。」（註二十五）中共強調階級聯盟而發展出人民民

主的概念，但「人民」的範圍界定亦操之於中共手中，從文革的經驗

看來，對於人民民主專政概念的「濫用」則是非常具有危險性的。

以上人大制度的三個主要概念，在中共的實踐過程中，不僅是概

念有所轉換，運作上亦形成另一套原則。人大制度的理論環境已經開

始轉化，其方法有二：一是直接改變或引進新的概念與名稱，一是名

稱不變但指涉的內容卻不同。人大制度實際運作的理論環境和以上的

三個概念已存有若干落差，大致可以將其分為以下兩點原則：

（一）人民代表大會至上原則：

「議行合一」的原始含意是立法權與行政權由同一個機關行使。

大陸學者在論及人大制度是一種議行合一制度時，事實上已將其概念

做了轉換，他們實際上表達出的是人大制度是一種「議優於行」的制

度，典型的看法是：「社會主義國家中，沒有與最高國家權力機關平

行、超越或牽制最高國家權力機關工作的機關。」（註二十六）若以

議行合一的原始含意來觀察中共的政府權力結構，我們甚至可以說中

共建政以來從未實行過議行合一制度。八二憲法所呈現出來的政府權

力結構則是根據人民代表大會至上的原則而設計的，例如：規定中華

人民共和國的一切權力屬於人民。人民行使國家權力的機關是全國人

民代表大會和地方各級人民代表大會。全國人大和地方各級人大都由

民主選舉產生，對人民負責，受人民監督。國家行政機關、審判機關

、檢察機關等均由人大產生，對它負責，受它監督。全國人大具有立

法權、監督權等重大權力。（註二十七）美國地方政府中的市委員制

（Commission Government）反而較符合議行合一制的概念，其立法行

政不分，統一由民選的市委員會行使立法權與行政權。而委員會的人

數，自三至九位不等，通常是五人。（註二十八）事實上，中央政府

根本無法採用議行合一制，我們頂多只能說人大制度具有若干議行合

一的精神。

（二）分工與制約原則：

在人民代表大會至上的原則下，其國家機構仍有若干職權上的分

工與權力上的制約。分工指的是權力機關、行政機關、司法機關、檢

察機關等有其職權上的劃分。人大制度的制約概念和西方的「制衡」

（check and balance ）的概念亦是不同的，是指：人大制約其他的

國家機關行使最高的監督權，下級國家機關受上級國家機關制約，其

他的國家機關之間亦有彼此制約的關係。（註二十九）雖然有職權的

劃分，但人大基本上仍居於最高的地位。但人民檢察院及人民法院有

其特殊的地位，根據憲法的規定，前二者，依照法律規定獨立行使職

權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉，不過最高法院及檢察院

要對全國人大及其常委會負責，地方各級法院向產生它的國家權力機

關負責，地方各級檢察院則向產生它的國家機關和上級檢察院負責。

人大制度中的制約原則與「三權分立並制衡」以防止濫用權力的制度

設計，可說是大異其趣，但是若觀察其實際運作，人大的監督工作正

是最薄弱的一環，這無異是與理論之間造成了巨大的落差。

從以上的分析，我們可以發現人大制度的概念實際上是由四個基

本原則所組成：人民代表大會至上、民主集中制、人民民主專政與分

工制約。一般大陸學者所強調的「議行合一」，其指涉的內涵已和原

始含意不同，實際上指的就是人民代表大會至上，凸顯人大及其常委

會在其制度設計上的重要地位。在人民代表大會至上的前提之下，其

政府權力結構便以「分工制約」為原則，不同於西方「制衡」的概念

。民主集中制的內容雖然頗為廣泛，中共亦將民主集中制用於政府與

黨組織的組織及運作原則，但由於解釋方向上的轉變，強調集中在民

主的基礎上，少數服從多數，如此的概念並不必然妨礙中共民主化的

發展。人民民主專政實質上是無產階級專政，只是無產階級與其他階

級組成的聯盟範圍有所不同。這樣的概念一方面保証共產黨在過渡到

共產社會前的永久執政地位，一方面利用對「人民」範圍的界定來剝

奪某一類人的政治權利。事實上，人民民主專政已成為人大制度中意

識型態的象徵，但這也是人大制度概念中最不易轉換的一個部份，因

為在過渡到共產社會之前始終都會有「階級敵人」，必須對「階級敵

人」實行專政，中共也以此做為批判西方國家政治體制的依據，並認

為世界上並沒有一個國家實行的是「全民民主」。人民民主專政概念

已然成為中共吸收其他國家政治發展經驗的絆腳石，邁向民主化過程

中最大的障礙與限制。

中共在從事人大制度改革的過程中，一再聲稱必須堅持並完善人

大制度，而不採用「三權分立」制度。事實上，這樣的爭論卻是一直

存在的。對日抗戰時期便發生過立法、行政、司法三者關係之爭，有

人主張「三權並立」、「二權半」或「兩權並立」，這些意見在當時

都被否定了，而認為民意機關應是全權的民意機關，各級政府應由民

意機關選舉、罷免。政府對民意機關的決定有絕對服從的義務，民意

機關應是同級政府的「上司」。（註三十）中共建政前夕，在草擬中

央人民政府組織法時，政府組織原則應採用「三權分立」的看法又被

提出，但也沒有被接受。一九八二年全民討論新憲法時，亦有人主張

實行「三權分立」，同樣遭到了否決。（註三十一）一九八七年，鄧

小平曾指出：「我們講民主，不能搬用資產階級的民主，不能搞三權

鼎立那一套。」一九八九年六四天安門事件之後，鄧小平又表示：「

在政治體制改革方面，有一點可以肯定，就是我們要堅持實行人民代

表大會的制度，而不是美國式的三權鼎立。」同年，江澤民亦說：「

我們的民主法制建設必須從我國的實際出發，沿著社會主義的方向和

軌道有領導有秩序地逐步進行。在這個過程中，我們可以借鑒資本主

義國家的某些做法，但絕對不能照搬。」（註三十二）

中共官方對是否採用三權分立此一問題的態度，提高到與是否「

堅持共產黨的領導」？是否為「社會主義國家」？這類問題同樣的高

度，甚至認為鼓吹三權分立的學者就是所謂的支持「資產階級自由化

」。除了從理論上強調三權分立的弱點，証明實際上行政權仍超越了

立法權及司法權之外，還從兩個方面來批判三權分立。一方面指出三

權分立不適合其「國體」，與民主集中制原則是根本對立的，不能體

現人民權力的至上性和全權性。一方面認為三權分立制度是與資產階

級的政黨制度、選舉制度聯繫起來的，將會損害中共各族人民政治上

的團結。（註三十三）如此的看法主要還是從「人民民主專政」的概

念出發，強調其階級性，表面的理由雖然頗多，但最根本的理由還是

放棄了人民民主專政就直接動搖了共產黨的領導。而對於西方國家政

治制度的理解單純地從階級角度出發，對中共吸收西方國家政治發展

的經驗無疑有相當大的限制。

大陸學者對於三權分立的看法雖然受到官方說法的限制，但大致

仍可分為以下三種論點：（註三十四）

1.「否定論者」：三權分立是資本主義國家採用的政治外殼。馬

克思主義者對其應持否定態度，當然更不能照搬資本主義的三

權分立體制。

2.「批判肯定論者」：馬克思主義創始人在揭露資產階級分權學

說的階級實質的同時，不同程度地肯定了作為一種民主政治形

式的分權制的某些優點。不能一筆抹煞三權分立的歷史作用。

3.「借鑒論者」：社會主義國家雖然不能按照三權分立的原則建

立自己的政權，但就分權制衡的原理以及防止國家權力機關惡

性膨脹的合理因素而言，社會主義國家應可批判地繼承。

這三種論點，除了第一種完全否定論者之外，其他兩者都承認三

權分立的若干原則或精神是具有參考價值的，但是在其官方尺度之下

，卻無法揚棄人民代表大會制度中階級性的人民民主概念。支持三權

分立學者雖然在六四事件之後受到壓抑，但在人大制度沒有進一步完

善之前，三權分立理論中的若干原則仍將成為政治體制改革中的一股

聲音，做為人大制度中「分工制約」概念的借鑒或補充。以下的說法

或可成為未來大陸學者較為中立的折衷論點：（註三十五）

從政治體制上說，我們堅持議行合一原則，排斥三權分立原則，

反對按照三權分立原則改革我們政治體制。但是從政治理論的角度說

，我們不應完全否定三權分立學說。這個原則在反對封建專制主義的

鬥爭中起過進步作用。它推動了資本主義生產關係的發展，促進了資

產階級民主制度的建立。它的歷史功績不宜輕易加以抹煞。同時，在

當代的一些存在行政專橫、寡頭統治、公開踐踏資產階級民主行徑的

資本主義國家裡，這個原則仍不失為這些國家的進步力量用來進行鬥

爭的一種暫時手段。即使在從根本上排斥這個原則的社會主義國家裡

，也可借鑒其中某些具體經驗加以改造利用，明確國家機關之間的內

部分工，加強國家機關之間的協調配合。社會主義國家的政治體制在

其建立與發展過程中，有它自己獨特的根本不同於資本主義國家的理

論原則。我們反對「全盤西化」，但並不拒絕吸收西方國家政治體制

中可以為我所用的某些具體經驗。

「人民民主專政」的階級性概念雖然對政治體制改革的範圍與性

質造成不小的限制，但是如果從務實的角度出發，西方的三權分立理

論亦可「借鑒」或「批判繼承」，這樣的看法也就提供了中共人大制

度理論環境轉化的可能性。

中共人大制度的發展與改革過程中，構成人大制度的幾個概念事

實上已經有所轉變。「議行合一」制是其中最為明顯的例子，雖然目

前中共官方及大部份的大陸學者仍說人大制度是一種議行合一制，但

所指涉的內容則和議行合一制的原意不同，他們所表達出的概念，用

「人民代表大會至上」一詞來表現反而更為貼切。人大制度中的民主

集中制概念亦和文革時期「離開民主，只講集中」有所不同，中共希

望用民主集中制在民主與效率之間找到均衡點，目前的解釋重點也給

予民主相對的重視。但是當中共討論民主集中制時，必須分析其欲強

調的是民主還是集中，畢竟民主與集中通常是兩個對立的概念。例如

一九九三年所進行的省長改選，中共中央所規劃的省長人選，在浙江

、湖北等省紛紛落選，而由地方人大自行推選的候選人當選。中共新

華社與人民日報便先後發表「堅持和健全民主集中制」的社論，號召

團結並要求紀率。當然這裡所強調的就是「集中」與「團結」，而不

是肯定民主。

分工制約原則的形成，目前仍處於進一步發展的階段，國家機關

之間存在著制約的關係已被多數學者所接受，人大至上的前提之下所

形成的制約關係主要是人大對其它機關的制約，但重點在於人大的監

督工作正是其較薄弱的一環，這也是其理論與制度上明顯的落差之一

。「人民民主專政」是人大制度概念中最具有階級性，也是最僵硬而

不易改變的一部分。「人民」的範圍隨著歷史時期的發展而有不同，

但根據馬列主義的理論，在過渡到共產社會之前都必須實行人民民主

專政（無產階級專政），以對付其「階級敵人」，這也說明了其所謂

的社會主義民主的侷限性。人民民主專政亦強調了「社會主義國家」

的根本性質，而過於強調這一點，不論是繼續深化政治改革或引用西

方國家政治制度的經驗，都造成極大的牽絆。

中共認為其人大制度是結合馬列主義與中共依據「中國國情」具

體實踐的一種制度。當中共愈強調前者時便愈不利於人大制度的改革

，雖然可以利用概念上的轉換達到制度改革與理論相符的目的，但馬

列主義中的階級本質和觀點卻是其中最難轉換的部分。事實上，中共

亦不願揚棄人大理論環境中的階級觀點，因為其保証了中共一黨永久

執政在意識型態上的合理性。相反的，中共愈強調從實際的情況之下

進行人大制度的改革，改革的範圍也就較寬廣。但不容忽視的是，所

謂的「實際情況」，只是中共領導階層的認知。中共領導階層亦常利

用「國情特殊」為由，拒絕接受其他國家的政治發展經驗，拒絕較大

幅度的進行政治體制的改革。和前蘇聯一九七七年憲法相比較，中共

至今仍堅持「人民民主專政」，更顯得政治體制改革的保守性。前蘇

聯在一九七七年憲法的序言，便表明「已經完成無產階級專政的任務

，已成為全民的國家」，（註三十六）至少在理論上，進行政治體制

改革的可能性就大為增加。人大的理論環境提供了人大制度改革的背

景與基礎，亦對人大制度改革的「投入項」造成很大的影響。而改革

的「產出項」是否亦造成理論環境的改變？這個問題將在以下幾章中

加以分析。

人大制度果真如中共所說的，符合中國大陸的實際情況，又具有

許多優點的話，為何中共要進行人大制度的改革呢？若說人大制度改

革有其需要，那麼中共進行改革之目的是什麼？推動人大制度改革的

力量是否只來自於中共？本節將透過「需求」與「支持」兩部份的分

析，來回答以上幾個問題。

（一）「需求」部份

文革的十年動亂期間，全國人大及其常委會亦長期不召開會議。

以致文革結束時，中共才發現已面臨「無法可依」的窘境。中共的十

一屆三中全會公報指出「為了保障人民民主，必須加強社會主義法制

，使民主制度化、法律化，使這種制度和法律具有穩定性、連續性和

極大的權威，做到有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究。從現

在起，應當把立法工作擺到全國人民代表大會及其常務委員會的重要

議事日程上來。」（註三十七）也就是說人大制度改革是為了保障人

民民主與加強社會主義法制。

根據十一屆三中全會的路線，一九七九年召開的五屆人大二次會

議便通過了「關於政府工作報告的決議」：「為了從根本上鞏固我國

的社會主義國家制度，充分發揮全國各族人民在社會主義現代化建設

中的積極性和創造性，必須加強社會主義民主和社會主義法制。當前

要十分注意加強立法工作和司法工作，使社會主義法制逐步完善。」

（註三十八）人大制度改革之目的，在這裡就解釋得更明確了，大致

可歸納為兩點：

1.為了鞏固國家制度。

2.為了進行現代化建設。

除了以上的兩點原因，還有一個非常重要且具根本性的因素，就

是後來被稱為十年內亂的文化大革命。其對大陸社會的影響是廣泛而

深遠的，不僅是一般人民深受其害，中共的領導階層亦有許多人遭受

慘烈的鬥爭。如何避免文化大革命災難的重演，健全法制被認為是一

個很好的方法，不只要立法，更要建立法律的權威性。《關於建國以

來黨的若干歷史問題的決議》分析文化大革命的原因時，便指出「長

期封建專制主義在思想政治方面的遺毒仍然不是很容易肅清的，種種

歷史原因又使我們沒有能把黨內民主和國家政治社會生活的民主加以

制度化，法律化，或者雖然制定了法律，卻沒有應有的權威。這就提

供了一種條件，使黨的權力過份集中於個人，黨內個人專斷和個人崇

拜現象滋長起來，也就使黨和國家難於防止和制止「文化大革命」的

發動和發展。」（註三十九）嚴家其也認為，文革時，民眾還相信只

要有一個「完美的接班人」，中國就可以避免「危機」和「災難」；

文革後，一般民眾逐漸認識到，雖然需要一個優秀的領袖，但人和制

度、體制相比較，制度、體制則更具有根本性。（註四十）另一方面

，中共為進行經濟建設，所採行的改革開放政策，亦需要相關的法律

做為「社會主義商品經濟」或「社會主義市場經濟」的保障。

中共十一屆三中全會提出了要「發展社會主義民主，健全社會主

義法制」之後，便開始推展全國人大及其常委會的立法及監督工作，

擴大全國人大常委會的職權，但監督工作顯然遭遇了較大的阻力，以

致於有「立法成績很大，監督工作不力」如此的評語。監督權的行使

不力表示全國人大並沒有如憲法所規定的，成為最高的權力機關，亦

影響了立法的效果。雖然立法工作取得了一定的成績，使文化大革命

之後「無法可依」的現象得到解除，但未落實人大監督權的結果卻造

成了「有法不依」、「執法不嚴」、「違法不究」，相對的就降低了

法律的權威性。人大監督工作之所以不易開展，「黨政不分」、「以

黨代政」，是一個很重要的因素。相對於人大立法工作的「投入項」

，黨的支持在此便甚薄弱，甚至有所矛盾。黨支持人大的立法工作，

主要因為其法制需要，亦可為中共的統治提供合法性。加強人大的監

督工作，也有事實上的需要，例如建立法律的權威性、抑制官僚的腐

化，都必須加強人大的監督工作。人大具有實質的監督功能，也才能

符合人大制度的理論環境。然而人大要行使對國家機關的監督權，即

使不動搖黨對政府的控制，控制的手段也務必作出相當的調整，而改

革與「堅持黨的領導」之間便出現了矛盾。

人大權力的擴充必須相應的擴充其組織，方能充分地行使人大的

權力。而觀察人大組織上的變化亦可做為判斷人大是否在中共政治運

作過程中扮演一個相對重要的角色。全國人大常委會組成人員的專職

化、年輕化，全國人大各專門委員會權力的擴大，辦事機構人員的增

加，都是為了配合人大功能的增強。但是為了追求效率，人大組織的

擴充及結構的分化，亦使得代表及委員之間的權利差距拉大，並不符

合每位代表地位平等的精神。

綜合以上的分析，促使人大制度改革的之「需求」部份，可分為

以下五項：

1.建立制度以防止文革重演。

2.建立法律體系。

3.為現代化建設及經濟建設服務。

4.配合人大及其常委會職權的擴張。

5.保障人民民主。

所謂的保障「人民民主」，必須和「人民民主專政」的概念一同

理解，並不是指西方的民主概念。若從人大代表直接選舉的層級來看

，目前直接選舉的層級只到縣級人大，則顯示中共「口惠而實不至」

。保障人民民主仍是人大制度改革的需求因素中，最為微弱的一個部

份。人大的功能負擔加重之後，便需要擴充其辦事機構及進行分工，

但是過份的追求效率，就容易壓抑代表的權利，只維持表面上的合議

制。下面則繼續分析人大制度改革的「支持」部份。

（二）「支持」部份

「支持」部份，即推動人大制度改革的力量，主要可分為以下四

個來源：

1.中國共產黨。

2.人大及其常委會。

3.學術界。

4.一般民眾。

其中黨的力量是推動人大制度改革的主要力量，雖然能較有效率

地進行改革，但改革的前提卻是不能危害「黨的領導」，甚至要加強

黨的領導。亦即雖加強人大的功能，更要加強黨對人大的控制，改革

的「工具性」也就特別凸顯。所以在加強人大及其常委會的監督權時

，便面臨了矛盾。人大監督權的改革有其需要性，但由於會牽動黨的

控制手段，黨的「支持」便較為薄弱。黨的支持不足可視為人大監督

工作不力的一個重要原因。在黨的支持尚未整合，「黨政分開」並沒

有得到進一步的落實之前，人大的監督工作似不易有實質的效果。對

於人大立法權及組織的加強，由於符合其所提供的「工具性」，就有

較為明顯的成果。

人大及其常委會對於加強自身的職權，表示其將扮演更重要的角

色，自然會加以支持。在全國人大常委會的工作報告，及全國人大的

相關決議中，都可以清楚的看出此一立場。全國人大常委會且主導辦

事機構加強的規劃。職權擴張後，若缺乏程序性的規定，仍無從行使

權力。若干地方人大常委會有較強的支持，而自行制定相關的程序性

規定，但是大部份的地方人大常委會仍未能發揮應有的功能。

學術界的討論也是一個相當重要的支持力量。對於人大的立法權

、監督權及選舉制度皆有所探討。若干學者亦引用西方國家的「三權

分立」及相關的制度，對人大制度改革提供建言。另外有些則是學理

上的討論，例如：立法體制、人大是否可以監督黨組織等問題，都有

不同觀點的激盪。但是不論探討的層次有多麼深入，大陸學者仍然都

有一個共同的觀點，就是要「堅持黨的領導」、「完善黨的領導」，

在討論「黨政分開」等較敏感的問題時，尤其強調仍要加強黨的領導

，以表明自己的立場。這也証明了中共對學術界仍採取控制言論的一

些做法。

中共對人大制度進行改革，以發展「社會主義民主與法制」。其

實「社會主義民主與法制」這個名詞，是來自俄共赫魯雪夫的政治報

告，當時的中央宣傳部長伊里切夫所起草的「俄共新黨綱」裡提得最

多。在中蘇共交惡之前，這些政治報告為中共幹部及大專學生必讀的

政治資料。而文革結束後，大陸青年出版的地下刊物及大字報中，就

以「社會主義民主與法制」做為要求民主化的口號。（註四十一）一

般民眾也支持人大在政治運作中，扮演更重要的角色。例如全國人大

常委會辦事機構所收到的申訴信件逐年增加，甚至六四天安門事件中

，一些民運人士希望萬里以人大委員長的身份，召開全國人大特別會

議，以解決危機。但在鄧小平仍擁有「超體制權力」的情況之下，全

國人大及其常委會在「重大問題」的處理上，的確難有發揮的空間。

反而是縣級地方人大，在直選的基礎上產生，差額選舉也提供選民少

許的選擇空間，民眾的意見較能夠反映在人大會議之上。全國人大代

表則由於間接選舉及缺乏公開的、明確的候選人提名制度，同時受到

兩方面的限制。（註四十二）以黨為主要支持力量，所進行的人大制

度改革，相當層面側重於功能性的改革，而忽略其代表性與公平性，

此亦成為人大制度改革中的一個盲點。

註釋：

1.尹中卿，「馬克思主義國家學說與我國人民代表大會制度」，劉政

﹚人大制度講話，第一版（北京：中國民主法制出版社，一九九二

年 ），頁三。

2.馬克思恩格斯選集，第二卷，第一版（北京：人民出版社，一九七

二年），頁三三六。

3.列寧選集，第四卷（北京：人民出版社，一九六○年），第四八—

四九頁。

4.許崇德編，中國憲法，第一版（北京：中國人民大學出版社，一九

九○年），頁一三四。

5.馬克思恩格斯選集，第二卷，第一版（北京：人民出版社，一九七

二年），頁四三八。

6.王玉明，「議行合一不是我國國家機構的組織原則」，政法論壇，

一九八九年四月，頁三二。

7.列寧選集，第三卷，第二版（北京：人民出版社，一九七二年），

頁二一一。

8.同上，頁二一○—二一一。

9.參見尹中卿，前引書，頁十一—二四。

10.許崇德，前引書，頁一四二。

11.毛澤東選集，第二卷（北京：人民出版社，一九九一年），頁六

七七。

12.劉政，「我國人民代表大會制度的特點及其歷史發展和主要經驗

」，劉政，人大制度講話，初版（北京 ：中國民主法制出版社，

一九九二年），頁三十七—三十九。另參見許崇德，前引書，頁

一六八—一八○。

13.許崇德，中國憲法學，第一版（天津：人民出版社，一九八六年

），頁一○七—一○八。

14.許崇德、何華輝，「三權分立與議行合一的比較研究」，法學評

論，一九八七年五月，頁六。

15.王玉明，前引文，頁三一。

16.參見田軍編，憲法學教程，第一版（南京：南京大學出版社，一

九九一年），頁一○一。

17.景杉主編，中國共產黨大辭典，第一版（北京：中國國際廣播出

版社，一九九一年），頁二○六。

18.邵德門，中國政治制度史，第一版（吉林：人民出版社，一九八

八年），頁四二三。

19.許崇德，中國憲法學，第一版（天津：人民出版社，一九八六年

），頁一○八。

20.劉政，前引書，頁三四。

21.許崇德，前引書，頁一○六。

22.同上，頁一一二。

23.列寧全集，第二九卷，第一版（北京：人民出版社，一九六一年

），頁三四三—三四四。

24.許崇德，前引書，頁一一三—一一四。

25.朱新民等，中國大陸研究，初版（台北：五南，民八一年），頁

一七七。

26.張光博，憲法論，第一版（吉林：人民出版社，一九八四年），

頁三四六。

27.參見王玉明，前引書，頁三二—三三。

28.鄒文海，各國政府及政治，初版（台北：正中書局，民七十八年

），頁四二一。

29.王玉明，前引書，頁三三。

30.全國人大常委會辦公廳研究室，人民代表大會制度建設四十年，

第一版（北京：中國民主法制出版社，一九九一年），頁二七八

—二七九。

31.同上，頁二七九。

32.同上。

33.王桂五，「堅持人民代表大會制度」，人民日報，一九八九年十

月三十日。

34.傅思明，「新時期憲法學研究概述」，中國人民大學複印報刊資

料：法學，一九八七年六月，頁四六。

35.許崇德、何華輝，前引書，頁七。

36.憲法資料選編，第五輯，第一版（北京：北京大學出版社，一九

八一年） ，頁二六四。

37.中共中央文獻研究室編，十一屆三中全會以來重要文獻選讀（上

冊），第一版（北京 人民出版社，一九八七年），頁十一。

38.王文友，「我國的立法制度和立法工作」，劉政，前引書，頁七

六。

39.中共中央文獻研究室編，前引書，頁三二五。

40.嚴家其，走向民主政治—嚴家其中國政治論文集，初版（台北：

時報，民七九年），頁六七—六八。

41.關素質，蘇俄黨政演變之評析，下冊，初版（台北：黎明，民七

二年），頁五七四。

42.嚴家其，前引書，頁一九三。

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