本論文針對中共自一九七八年開始的人大制度改革進行研究，時

序涵蓋至一九九二年。本論文利用系統理論做為分析架構，並提出基

本假設：理論為制度設計的基礎，制度改革同時受到理論及實際運作

的制約。論文共分為六章二十一節，大致內容如下：

第一章為緒論。內容包括：研究動機及目的，分析架構與蒐集資

料的方法，主要的資料來源及所受到的限制。最後並界定

論文的核心概念，提出基本假設。

第二章為理論環境與改革的投入項分析。內容包括：人大制度的

產生背景、人大制度的概念、中共對西方「三權分立」的

態度、理論環境的轉變、中共進行人大制度改革的「需求

」與「支持」。

第三章為人大立法權的改革。內容包括：立法體制的調整、全國

人大與常委會立法權限的劃分、全國人大及其常委會的立

法程序及立法權改革的成果與問題。

第四章為人大監督權的改革。內容包括：監督權行使的對象、內

容及範圍，監督方式與程序，實際運作的經驗。

第五章為人大組織的加強。內容包括：常委會的組織建設及委員

的專職化、專門委員會的加強、辦事機構的加強及未來的

發展。

第六章為結論。進行假設的驗証，並評估人大改革的前景及限制

性因素，人大制度改革對中共政治發展的影響。

中共的人民代表大會制度（以下簡稱人大制度）在歷經了文革時

期的破壞之後，於一九七八年十二月的十一屆三中全會開始了一連串

的改革與討論。中共的十一屆三中全會決定把全國全黨的精神放在經

濟建設上，同時也注意到政治改革的需要。（註一）一九八二年召開

的十二大也明確的指出「要繼續改革國家的政治體制和領導體制，使

人民可以更好的行使國家權力。」（註二）政治改革幾乎是與經濟改

革同時進行的，只不過是後者較快較成功，前者較緩慢而阻礙較多。

那麼促使中共進行政治改革的原因為何？十年文革的痛苦經驗可說是

主要原因。經濟上的破壞，使得三信危機出現，令中共的合法性大為

降低。而政治上的迫害，使大陸人民及領導階層皆謀求一個健全的法

制和一個更好的監督體制。

中共的一九八二年憲法對人大及人大常委會的職權均有所加強。

人大的職權在憲法第三章第六十二條至六十四條中有清楚的說明。第

六十七條對於人大常委會的職權也有所充實。（註三）人數精簡至約

二十人的委員長會議也有助於開會討論。專門委員會的擴充設立更能

使法案的審查較為專業。代表的專職化亦是一大進步。（註四）質詢

權和調查權之較週詳的設計則使人大監督工作的落實成為可能。代議

機關為現代民主政治最重要的特徵之一，由人民所定期改選出來的代

表進行立法的工作，而政府的合法性（legitimacy）亦是來自於此。

許多發展中國家在政治改革的過程中都必須處理國會權力的問題，改

變行政權獨大的政府結構，提昇代議機關在決策過程中的地位，例如

中華民國的立法院在政治改革的過程中便扮演著重要的角色。

然而中共人大制度的改革仍要建築在馬列主義的基礎上，這樣的

改革能夠進展到什麼樣的程度？人民代表大會和西方國家代議制度的

概念是截然不同的，中共認為人民代表大會制度是實現其人民民主專

政的政權組織形式，不同於西方國家的三權分立，亦不同於前蘇聯的

「蘇維埃」。在議行合一、民主集中制等特殊的概念之下究竟會發展

成什麼樣的制度？人大立法權和監督權的加強是否表示人大已擁有相

當實權？根據中共一九八二年憲法，全國人大為最高之權力機關，然

一般人的認知不外乎是「橡皮圖章」或「舉手機器」。而中共於八○

年代開始的政治體制改革，普遍的認知是為了經濟改革的順利進行，

所不得不然的被動措施。這些一般的看法與實情相符嗎？如果不是的

話，實際的情況又是如何呢？這許多圍繞著人大制度改革而產生的問

題，深切的影響中共政治體制改革的成敗，更攸關中共未來政治民主

化之進程，是以引起了學生強烈的興趣。

當然這篇論文的創作，並不只為了對以上的一個問題或一組問題

提出解答，而是希望在老師的指導及自己的努力之下，有步驟，有方

法的完成以下幾個目標：

1.整合並敘述出中共人大制度的理論基礎。

2.探討中共對人大進行改革的背景及因素。

3.歸納人大組織和權力等層面的改革。

4.發現人大制度改革的限制性因素及未來可能的發展。

5.探究人大制度改革的理論、制度和實際運作的互動關係。

本論文的研究主題為人大制度及其改革中的相關變數，而研究方

法則主要採用歷史研究法、文獻分析法、比較研究法及統計研究法。

分析人大制度的沿革及發展過程採用歷史研究法蒐集資料，回顧人大

制度在一九七八年之前的實踐情況，並加以分期。研究人大制度的改

革過程及制度設計，則採用文獻分析法，儘量引用原始文件及學術論

文，以分析人大制度改革所依據的原則及目前制度所呈現的架構。比

較研究法則用於對比人大制度在一九七八年之前與之後的差異，以及

目前中共全國人大及其常委會與其他國家國會之異同，在立法程序方

面比較與西方三讀制的異同，組織加強方面比較與其他國家專門委員

會權限的不同及會期制度的差異。不論是與一九七八年之前的人大制

度做比較，或與其他國家的國會比較，都有助於凸顯出中共人大制度

的實質內容及改革的幅度。統計研究法用來補以上三種研究法之不足

，利用量化而得之統計圖表印証文字的陳述，從數字的角度來觀察立

法數量的變化及全國人大常委會辦事機構人數的起伏。以上四種研究

法在論文寫作過程中，事實上是相互運用的，以求能獲得較深入的分

析。

分析架構配合本文所提出之基本假設，建構出一套系統，以一組

互聯的變項做為理論架構。（註五）藉著對投入項（inputs）、產出

項（outputs ）、回饋（feedback）和環境（environment ）之間彼

此的關係以求發現中共人大制度改革中所面臨的問題。本文所採用的

「系統」，是根據分析的需要而建構出一套分析系統。（註六）在引

用系統理論的同時，為了簡化相關的變數，亦將其做了相當程度的修

正，以適用於本論文對制度的分析。其中「環境」一項指的是人大制

度改革中的社會環境及其理論基礎。「投入項」仍分為「需求」（

demands）與「支持」（support）兩大部份，「需求」是指要求人大

制度進行改革的因素，「支持」則是促使人大制度改革的力量。「產

出項」是指人大的組織及功能等層面的變革，包括人大立法權、監督

權的改革及人大組織的分化與加強。「回饋」則是指產出項所造成投

入項及環境的改變，也就是人大功能強化對於持續改革及理論基礎所

造成的影響。雖然因為主題的限制，無法只從行為上的經驗來加以研

究，但論文的核心概念均盡可能的加以清楚的界定。此分析架構主要

應用於本論文第二章的分析過程，其他各章則大部份屬於制度層面的

分析。

理論架構（theoretical framework）：

研究過程中的資料來源主要是利用圖書館的館藏，包括文化大學

大陸研究所圖書室，政治大學國際關係研究中心圖書館、社資中心，

國立中央圖書館等。引用資料則包括中共官方出版的專書，人大常委

會所出版的資料，學術界的討論文章，期刊論文和報紙及國內所出版

的專書及期刊論文。論文中的人大制度實際運作部份，其中能夠量化

的材料，例如法案增加的比例等數據則儘量以電腦處理，用圖表的方

式呈現。本論文因主題的特性，加以客觀環境及技術上的問題，並不

擬採取問卷及訪問等方式來蒐集資料。

除了上一節對於「投入項」、「產出項」、「理論環境」及「回

饋」已加以界定之外，本文所使用「理論」、「制度」及「實際運作

」則為貫穿各章節的核心概念。本文所謂的「理論」或「理論環境」

所指涉的內容均為人大制度形成的概念，即中共所謂的「議行合一」

、「民主集中制」及「人民民主專政」等概念，這些概念便結合為人

大制度的理論基礎。「制度」指的是狹義的制度，不包括不成文的運

作習慣。相關法律所規定的人大及其常委會的職權、行使職權的程序

性規定，與其他國家機關之間的關係，為「制度」所包含的內容。「

實際運作」指的是人大及其常委會行使職權的實際情況及運作時的不

成文規範。中共所謂「人大制度」的組成機關，在中央為全國人大及

其常委會，地方則是地方人大及其常委會。雖然廣義的「人大」亦包

括了常委會，但因人大制度改革後，明顯地強化了常委會的功能，在

各章節中亦將其分別探討。本文以「人大制度改革」為研究主題，全

國人大及其常委會的功能為主要的探討目標，而地方人大及其常委會

則做為比較的參考指標。且地方人大及其常委會，目前的功能各地有

很大的差異，運作方式也不同，將只做重點式的分析。全國人大及其

常委會的職權及組織，為本論文的研究範圍，其他諸如人大選舉制度

等問題因牽涉太廣，則不在討論範圍之內。

本文的基本假設為：理論為制度設計的基礎，制度改革同時受到

理論及實際運作的制約。人大制度的改革不僅是制度上的變革，理論

部份也必須有所轉換，務實的制度改革將受到理論的制約，但理論所

指涉的概念亦可能隨之不同。實際的運作和制度亦有所不同，尤其以

往中共的權力高度集中於黨務系統，而一般民眾所受的民主教育又相

當不足，這些都將造成制度改革時的阻力。透過理論、制度與實際運

作三者互動的分析，可較完整的反映出人大制度改革的全貌。

大陸學者邵德門認為：人民代表大會制度是與其人民民主專政適

應的政權組織形式，表現了民主與集中的統一，是其根本的政治制度

。（註七）足見人大制度在中共政治體制中的重要性。目前的全國人

大的民主程度雖然仍是有限，但其欲擺脫以往行政機關的橡皮圖章之

形象亦有蛛絲可尋。全國人大將黨的意圖轉化為國家的意圖，沒有此

程序，就法律上而言是無效的，而且在理論上，法案不通過的可能性

是存在的。（註八）一九九二年三月二十一日開始的中共七屆人大第

五次會議，更因年初的鄧小平南巡的鼓舞，發言的踴躍出現了某種自

由化的氣氛。（註九）

若能達成預期的研究目標，釐清理論、制度與實際運作之間的相

互關係，則可以使中共人大制度特殊的一組概念呈現出來，不再只是

以西方議會或前蘇聯的「蘇維埃」制度之觀點來看待中共人大。改革

過程的研究更可發現中共在政治現代化、法制化的過程中所面臨的問

題和其已獲得的一些成果。以下各章節將逐漸驗証假設並分析出中共

人大制度改革所面對的限制性因素和其未來可能的發展，以作為觀察

中共政治發展的指標之一。

註釋：

1.陳一諮，中國：十年改革與八九民運，初版（台北：聯經，民七九

年），頁一一三—一一七。

2.朱新民，中共政治體制改革之研究，再版（台北：永然文化出版公

司，民八十年），頁二十。

3.法務部調查局，中共現行法律彙編，（台北：法務部調查局，民七

八年），頁十。

4.鄭宇碩，「全國人民代表大會之加強」，翁松燃編，中華人民共和

國憲法論文集，初版（香港：中文大學，一九八八年），頁一五九

。

5.呂亞力，政治學方法論，四版（台北：三民書局，民七六年），頁

二三九。

6.參見彭文賢，系統研究法的組織理論之分析，初版（台北：聯經，

民六九年），頁七七。

7.邵德門，中國政治制度史，初版（吉林：人民出版社，一九八八）

，頁四二一。

8.許崇德，中國憲法學，初版（天津：人民出版社，一九八六），頁

一一三。

9.中國時報，民八十一年三月二十三日。

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