Izdavac: Beogradski centar za ljudska prava, Beograd 2000
Studija Odgovornost drzava za protivpravne cine –
opsta nacela koju je Konstantin-Kosta Obradovic napisao krajem
sedamdesetih godina, a tek sada u 2000-toj godini objavljuje Beogradski
centar za ljudska prava, spada u onaj deo njegove bogate naucne i
publicisticke zaostavstine koja predstavlja dragocen doprinos nasoj teoriji
medjunarodnog prava. Tesko se danas moze objasniti i opravdati zbog cega
u svoje vreme Institut za medjunarodnu politiku i privredu nije objavio
ovu studiju. Ona je bila rezultat proucavanja problematike odgovornosti
drzava kojom se pored ostalog pisac ove studije sistematski bavio prateci
rad Komisije za medjunarodno pravo UN na kodifikaciji pravila koja
regulisu ovu oblast medjunarodnopravnih pravila.
Mora se, medjutim, odmah reci uzme li se u obzir
duzina vremena posvecenog obradi materije odgovornosti drzava, koja zadire u
sustinu pravnog bica njihovih medjunarodnih akata, a tice se i stvaranja
efikasnog medjunarodnopravnog poredka, da se sadasnje objavljivanje ove
studije ne moze smatrati zakasnelim. Ona nije zastarela. Iz jednostavnog
razloga sto se radi o pitanju kojim je Komisija pocela da se bavi na samom
pocetku svoga postojanja i koja se jos uvek nalazi na njenom dnevnom redu.
Godine 1955. Komisija je zapocela aktivnu obradu materije odgovornosti ali
je tek 1981. zavrsila redigovanje prvog dela Nacrta pravila i podnela ga na
uvid VI-om (Pravnom) komitetu Generalne skupstine UN. Radilo se o 35 clanova
koji govore o osnovi medjunarodne odgovornosti drzava sto je zapravo
predmet studije povodom koje pisem ovaj Pogovor. Drugi deo o sadrzini,
oblicima i kategorijama odgovornosti, i treci o resavanju sporova, koji
zajedno sa prvim cine celinu od 60 clanova, zajedno sa dva Dodatka koji
predvidjaju osnivanje Komisije za koncilijaciju i Arbitraznog suda,
dostavljen je VI-om komitetu tek 1996. godine. U skladu s predvidjenom
procedurom Nacrt je upucen vladama na misljenje, tako da je Komisija mogla
samo 1998. pristupiti na bazi njihovih primedbi drugom citanju i konacnoj
redakaciji teksta koji su u toku.
Sve govori za to da se ova studija Koste Obradovica cita
ne samo da bi se upoznali s njegovim shvatanjem odgovornosti drzava za medjunarodne protivpravne cine i procenom predloga Komisije. Po
karakteru analize koju ona sadrzi, i stavovima koje pisac zastupa, ona se
moze tretirati i kao doprinos diskusiji koja se danas vodi u Komisiji, medju drzavama kao i doktrini
medjunarodnog prava povodom njenog
Nacrta. Ovo utoliko pre treba podvuci jer je nesumnjivo da nasa teorija medjunarodnog prava nikad nije pridavala potrebnu paznju ovoj materiji.
Cini se da to nije slucaj i danas, i pored niza razloga zbog kojih se
pitanje odgovornosti drzava moze smatrati izuzetno vaznim za nasu sredinu
koja je poslednjih desetak godina dozivela kalvariju izazvanu oruzanim
sukobima i raspadom SFRJ.
Iako povezanost studije sa radom Komisije za medjunarodno pravo moze da navede na misao da ona pretezno predstavlja
tekst kojim se komentarise njen Nacrt to nije slucaj. Od prvih stranica se
vidi da je pisac imao nameru da se mnogo sire pozabavi pitanjem odgovornosti
drzava u savremenom medjunarodnom pravu. Pokusao je da sveobuhvatno
teorijski obrazlozi svoje tumacenje njene pravne osnove. Kao glavni
parametri posluzila su mu tri glavna aspekta koje je Komisija razradila u
odredbama prvog dela Nacrta, i to: 1) priroda protivpravnog cina drzave kao
izvor njihove odgovornosti; 2) ponasanje drzave kao subjekta odnosno
izvrsioca medjunarodnog protivpravnog cina; i 3) priroda medjunarodnih obaveza kao objekta
medjunarodnog delikta kao i
elementi koji iskljucuju protivpravnost i mogu da predstavljaju olaksavajuce
okolnosti prilikom utvrdjivanja protivpravnog cina. Osvetlio ih je iz
dva ugla bitna za njihovo razumevanje. S jedne strane, prikazao je
istorijsku evoluciju pravila o odgovornosti u medjunarodnom pravu. Tako
je poznata teznja Koste Obradovica da korene savremenih tendencija njegovog
razvoja trazi u proslosti, koju je uvek voleo da istrazuje, dosla u ovom
njegovom radu do punog izrazaja. S druge strane, ukazao je na glavne
elemente transformacije tradicionalnih obicajanih pravila i teorijskih
shvatanja o odgovornosti, do koje je doslo narocito u drugoj polovini XX
veka pod uticajem promene opste prirode medjunarodnog prava i medjunarodne zajednice.
Rezultat koji smo dobili pokazuje da je studija veoma
uspesno prikazala uporedni uticaj razvoja doktrinarnih shvatanja iz vremena
nastanka modernog medjunarodnog prava (prirodnopravne, voluntarisitcke,
pozitivisticke i solidaristicke skole) i evoluciju medjunarodnih odnosa
i konstituisanja medjunarodne zajednice na stvaranje danasnje koncepcije
o odgovornosti drzava. U njoj se svestrano objasnjava zbog cega je Komisija
u klasicnoj dilemi izmedju subjektivne i objektivne teorije o
odgovornosti drzava prihvatila ovu drugu kao bazu Nacrta. Izmedju
(krivice) i povrede medjunarodne obaveze kao stvarne cinjenice posla je
od stanovista da se samo putem njene objektivne ocene kao protivpravnog cina
odnosno jacanja pravne snage obaveza moze da obezbedi ocuvanje medjunarodne zakonitosti. S tim sto nije osporila da
medju
elementima prirode konkretnog medjunarodnog protivpravnog cina moze da
bude prisutan i subjektivan faktor.
U skladu s gornjim je i nedvosmisleno opredeljenje
Komisije – s kojim se Kosta Obradovic u svim svojim radovima saglasavao
– o primatu medjunarodnog prava nad unutrasnjim sto podrazumeva
potpunu irelevantnost zakonitosti unutrasnjih pravnih resenja sa gledista
procene protivpravnog karaktera medjunarodnog cina drzave. Konacno,
treci konstitutivni element odgovornosti drzave, izrazen je po njegovom
misljenju u podeli u cl. 19 protivpravnih akata na medjunarodne zlocine
i delikte. Komisija je pristupila ovoj kategorizaciji protivpravnih akata
drzava uvazavajuci najnoviji razvoj koji je doveo do prihvatanja kogentnih
normi (jus cogens), normi erga omnes kao i Povelje UN (cl.
103), sto joj je omogucilo, zajedno sa aktuelnom jurisprudencijom, ovakvo
resenje. Ono se moze smatrati znacajnim doprinosom kako kodifikaciji tako i
progresivnom razvoju pravila o odgovornosti drzava.
Kao jedan od ucesnika u debatama vodjenim prilikom
formulisanja prvog dela Nacrta Komisije o odgovornosti podvlacim da su
prikazana resenja jednoglasno prihvatana posle svestranog razmatranja
predloga Roberta Ago kao specijalnog izvestioca. Uz napomenu da su tadasnji
clanovi Komisije bili svesni da ce odredbe prvog dela Nacrta morati ne samo
biti razradjene u ostalim njegovim delovima, i kriticki eventualno
preformulisane, nego i da njen pristup nece moci da racuna na opstu
saglasnost drzava, ne samo velikih sila vec i drugih. I to se dogodilo. Do
negativne reakcije je doslo odmah, narocito zbog podele protivpravnih akata
na medjunarodne zlocine i delikte drzava. Danas, na pocetku drugog
citanja ovo pitanje predstavlja glavni kamen spoticanja i predmet odlucne
politicke akcije da se cl. 19 brise. Do usvajanja konacnog stava jos nije
doslo. Komisija, - u kojoj vecinu imaju diplomate pravnici, za razliku od
vremena u kome je radjena prva verzija kada je ona bila sastavljena
uglavnom od pravnika eksperata – jos nije odlucila.
Ukazujem narocito na ovaj momenat zato sto je i Kosta
Obradovic, na samom kraju studije, pre vise od dvadeset godina, u Zakljucnim
razmatranjima napisao kako "... ostaje otvoreno i pitanje formalnog
prihvatanja osnovnih pravila Nacrta od strane drzava. Elementi na kojima
pocivaju, pretoceni u konvencionalno pravo, predstavljace ozbiljnu
formalnopravnu prepreku nepravu. Praksa pokazuje da je jedna stvar prekrsiti
obicajno pravno pravilo cija je sadrzina nedovoljno jasna i podlozna
razlicitim tumacenjima, a sasvim druga otvoreno odstupanje od necega sto je
jasno i precizno konstatovano u pismenom obliku".
Ne postoji potreba da se konkretno bavim analizom i
ocenama do kojih je dosao Kosta Obradovic pisuci o glavnim aspektima
odgovornosti drzava za medjunarodnopravne protivpravne cine. Dosledno se
drzeci svoga shvatanja konstitutivnih elemenata ove odgovornosti on obradjuje definiciju protivpravnog cina i
razradjuje nacine i okvire
odgovornosti drzave i njenih organa prilikom njegovog izvrsenja do cega moze
doci u sklopu ali i zloupotrebom sluzbenih ovlascenja. Pri tome posebnu
paznju posvecuje pitanjima koja se ticu akata pojedinaca kao sluzbenih lica,
delovanju u ime drugih drzava, uloge medjunarodnih organizacija i
narocito odgovornosti u slucaju unutrasnjih sukoba u drzavi, kojim se
Komisija narocito pozabavila uzevsi u obzir mogucnost konstituisanja drzavne
organizacije od strane pobunjenika. Uzeta je u obzir i klasicna podela medjunarodnih obaveza, - onih koje zahtevaju
odredjeni rezultat,
necinjenje ili predvidjaju prevenciju, - ciji se medjusobni odnosi u
studiji podvlace. Sto se tice okolnost koje iskljucuju donosenje ocene o
postojanju protivpravnog cina, okviri zabrane upotrebe sile, utvrdjeni
Poveljom UN, predstavljaju osnovni kriteriji koji je Kosta Obradovic
prihvatio kao bazu njihovog utvrdjivanja. Pored teorijske vrednosti ovih
stranica studije izgleda mi neophodno da se podvuce mogucnost njihovog punog
koriscenja u pravnoj praksi.
Ovo se narocito moze videti po preokupiranosti koju je
Kosta Obradovic pokazao govoreci o pravnoj politici SFRJ prilikom analize
pravila o utvrdjivanju subjekta odgovornosti u kviru federacija u kojima
postoji podela nadleznosti izmedju federalnih organa i federalnih
jedinica ovlascenih za vodjenje medjunarodne politike u odredjenim oblastima kao sto je bio slucaj sa Ustavom 1974. godine.
Podvukao je da ta situacija predstavlja "... vrlo dobar primer
slozenost pred kojim bi se naslo resavanje problema eventualne odgovornosti,
ako bi se subjektivitet drzave i njeno svojstvo pravnog lica, u smislu
subjekta prava, ispitivalo iz ugla naseg unutrasnjeg prava". I usput
dodao veoma kratko da podseca na diskusije vodjene u Pravnom savetu SSIP
SFRJ tokom 1980. i 1981. o problemu ratifikacije i ukljucivanju medjunarodnih ugovora u nas pravni poredak. Dotakao se istog pitanja
poredeci pravne poredke SFRJ i Velike Britanije povodom primene obaveza koje
proisticu iz Zenevskih konvencija o zastiti zrtava oruzanih sukoba iz 1949.
i Dodatnih protokola iz 1977. To je bilo nesto vise od pre dvadeset godina.
Objektivnu vaznost tih primedbi ove vrste potvrdilo je
iskustvo poslednjih godina. Ono je opravdalo njegovu preokupiranost ovim
pitanjem. Zato se mnogo kasnije – 1996 – ponovo vratio na njega u clanku
"Unutrasnji propisi Jugoslavije i medjunarodno pravo (JRMP br. 1-2,
1996, str. 285), podsetivsi nas na napomenu iz studije o odgovornosti
povodom diskusije iz 1980. i 1981. godine. Tada se radilo o pripremi Zakona
o zakljucivanju i izvrsenju medjunarodnih ugovora. U Nacrtu Pravne
sluzbe SSIP, u potpunoj saglasnosti sa medjunarodnim pravnicima iz svih
republika, predlagano je da se u skladu sa Ustavom 1974. naglasi da “medjunarodni
ugovori i konvencije imaju jacu snagu od domacih zakona”. Medjutim, u
ovom clanku Kosta Obradovic podseca: “Uprkos svim osnovanim i neosnovanim
tvrdnjama da ce u slucaju neusaglasenosti medjunarodnog sporazuma koji
je uredno ratifikovan i unutrasnjeg propisa, pa bio to i ustav zemlje, a
nadlezni organ odnosno sud ovom potonjem dâ prednost u okviru postupka
primene, Jugoslavija uciniti prekrsaj, odnosno protivpravni cin i navuci na
sebd medjunarodnu odgovornost, unutrasnji pravnici su uporno stajali na
stanovistu da je nas ustav, pa i zakon “jaci” od bilo kog medjunarodngo ugovora. Sta vise, cak je i Savezni vrhovni sud ... ostao
uporno na stanovistu da zakoni zemlje imaju prednost pred medjunarodnim
obavezama”. Lako se moze danas videti da je naizgled usputna primedba
napisana iz ove studije, na koju sam skrenuo paznju, imala karakter ozbiljne
opomene. Bila je izraz velike brige naseg istaknutog medjunarodnog
pravnika Koste Obradovica, izazvane nespremnoscu pravnih krugova a i
politickih faktora nase bivse zemlje da pristupe konkretnom sprovodjenju medjunarodnih obaveza, deklarativno prihvatanih ali ne i konkretno
sprovodjenih u radu izvrsenih i pravnih organa zemlje.
Danas se ne moze predvideti kada ce drugo citanje Nacrta
pravila o odgovornosti drzava za medjunarodne protivpravne cine biti
zavrseno. A jos manje odgovor na pitanje da li ce drzave clanice UN odluciti
da ovaj nacrt prihvate u obliku medjuanrodne konvencije. Verovatno bi se
moglo dogoditi da formulisanje prvog dela Nacrta bude dovrseno u dogledno
vreme. Reperkusije prihvacenih izmena videce se i u ostlaim delovima Nacrta.
Samo sto i bez obzira na krajnju sudbinu Nacrta trajna vrednsot studije
Koste Obradovica ne moze biti dovedena u pitanje. Ona ce uvek imati znacajno
mesto u nasoj literaturi medjunarodnog prava kao delo koje je sa uspehom
ukazalo na nove tendencije razvoja pravila o odgovornosti drzava za medjunarodne protivpravne cine u drugoj polovini XX stoleca.
10. avgust 2000
