Liberalizacion y Globalizacion: algunas implicaciones para el desarrollo de Venezuela

Jean Acquatella Corrales (por el nucleo de Ginebra)

Introduccion

El proposito del siguiente articulo es traer a la atencion de los lectores cierta literatura reciente y evidencia empirica sobre las implicaciones ex-post de los procesos de liberalizacion y globalizacion para el desarrollo socio-economico de los paises, y derivar algunas implicaciones sobre los retos de politicas publicas que tendra que enfrentar Venezuela en la proxima decada. Dado que la experiencia acumulada en los 90 en Latinoamerica permite cuestionar algunos de los resultados esperados de la aplicacion de la actual ortodoxia neo-clasica o liberal en materia de la formulacion de politicas de desarrollo, la motivacion fundamental del articulo es contribuir a pintar una imagen mas compleja del reto de politicas publicas que todavia queda por enfrentarse aun despues de la liberalizacion.
 
El examen de las tendencias generales que han manifestado los paises latinoamericanos que mas han avanzado en la aplicacion de reformas liberales durante los 90, sugiere que no se deben sobredimensionar las esperanzas puestas en lograr un proceso de crecimiento sostenido y un sector externo competitivo con el simple retiro del estado del ambito economico y el logro de una estructura de precios sin distorsiones. La experiencia de varios paises de nuestra region sugiere que la simple liberalizacion dejara por resolver gran parte del problema del desarrollo venezolano.
 
Es importante aclarar que el presente articulo en ninguna forma pretende sugerir que el estado venezolano debe volver a sus patrones tradicionales de intervencion en el ambito economico. Mas bien Venezuela ha sido uno de los paises que mas ha tardado en desmontar una serie de distorsiones anacronicas que contravienen seriamente nuestro potencial de desarrollo. El articulo apunta a la nocion de que quizas una combinacion pragmatica de ortodoxia y heterodoxia, en forma de un gestion macroeconomica estable combinada con nuevas formas de intervencion a nivel micro, mesoeconomico, e institucional, ofrezca una mejor alternativa para lograr un desarrollo de nuestra sociedad que combine eficiencia economica, cohesion social y libertad politica.
 
La siguiente presentacion se ha dividido en las cinco siguientes secciones:
 
La primera seccion hace un breve recuento de como ha evolucionado el proceso de liberalizacion y globalizacion internacionalmente y en Latinoamerica.
 
La segunda seccion examina como ha evolucionado el pensamiento teorico predominante en materia de formulacion de politicas de desarrollo en paralelo con el proceso de liberalizacion internacional.
 
La tercera seccion hace un examen preliminar de las tendencias en el ambito productivo que se han manifestado en los paises Latinoamericanos en paralelo al proceso de liberalizacion entre 1990-1996.
 
La cuarta seccion examina las tendencias en el ambito social que se han manifestado en los paises durante el mismo periodo 1990-1996 de reforma liberal.
 
La quinta seccion deriva algunas implicaciones para el futuro desarrollo y formulacion de politicas en Venezuela en base a las tendencias observadas en Latinoamerica.
 
1. Liberalizacion y Globalizacion: breve descripcion del proceso
 
Liberalizacion se refiere aqui a la desregulacion de flujos comerciales, de inversion y movimientos de capitales entre los paises. Bajo liberalizacion tambien incluimos aqui todo el conjunto de politicas dise–adas y puestas en practica en el contexto de los programas de estabilizacion y ajuste estructural promovidos por el Banco Mundial y el FMI durante la ultima decada. Ejemplos de estas politicas son: a) la liberalizacion del comercio a traves la eliminacion de restricciones cuantitativas y adopcion de aranceles moderados o preferiblemente, un arancel uniforme bajo; b) la liberalizacion financiera incluyendo la eliminacion de barreras al ingreso de inversiones extranjeras directas; c) la desregulacion del mercado financiero y laboral; y d) la privatizacion de empresas estatales y servicios publicos. Para poder cumplir el objetivo de estabilizacion macroeconomica estas politicas de liberalizacion idealmente deben acompa–arse de un importante esfuerzo para reducir o eliminar el deficit del sector publico y reorientar el gasto publico; incluyendo la reforma fiscal y ampliacion de la base tributaria; y una mayor disciplina monetaria incluyendo la adopcion de tasas de interes real moderadas y positivas.
 
El termino globalizacion es usado frecuentemente en los campos de comunicaciones, cultura, politica y economia, aqui globalizacion se refiere a la integracion mundial de los mercados financieros y de productos, asi como la integracion de estructuras de produccion en diferentes paises bajo la propiedad de corporaciones y grupos multinacionales
 
Los procesos de liberalizacion y globalizacion en paises industrializados y en vias de desarrollo han sido procesos desuniformes y cumulativos extendiendose a lo largo de muchos a–os. Sin embargo, en terminos practicos, se puede sostener que ha habido mas o menos libre comercio de manufacturas y libre movimiento de capitales entre los paises mas industrializados (G7) en los ultimos 10 a 15 a–os. Esto contrasta con la situacion de esas mismas economias durante las decadas de los 50 y 60, cuando los paises industrializados tenian no solo controles de capital bajo el regimen de Bretton Woods, sino tambien un amplio rango de regulaciones sobre sus mercados domesticos de productos, capital y recursos humanos de acuerdo a diversos objetivos economicos y sociales .
 
En los paises mas avanzados la liberalizacion comercial ha avanzado gradualmente a todo lo largo del periodo de la postguerra a traves de rondas sucesivas de negociacion internacional sobre comercio. Hacia mediados de los 70s, al finalizar la Ronda de Tokio, el arancel promedio (ponderado) aplicable a manufacturas comerciadas entre los paises industrializados era solo de 6,5 % , comparado a 10% antes de la Ronda. Para 1990 el mismo arancel promedio habia bajado aun mas a 5%.
 
La liberalizacion de flujos de capital entre las economias avanzadas tambien ha avanzado por etapas. La mayoria de estas economias tenian convertibilidad de cuenta corriente para finales de los 50s. La convertibilidad de la cuenta de capital solo vino con el colapso del sistema internacional de tipo de cambio fijo (Bretton Woods gold standard). Todas estas economias avanzadas liberalizaron primero el mercado financiero domestico antes de moverse a la convertibilidad de la cuenta de capital.
 
Sobre estas bases pudo ocurrir la integracion de los diversos mercados financieros nacionales de los paises mas avanzados en un solo mercado financiero internacional. El mercado de divisas fue el primero en globalizarse de esta forma hacia mediados de los 70, y hoy por hoy es el mas grande y quizas el unico mercado verdaderamente global. Este mercado ha cobrado vida propia manejando un volumen anual de transacciones de $ 325 trillones, la mayoria de ellas entre "traders" en vez de entre "trader" y cliente final, y cada dia mas alejadas de los requerimientos financieros del sector "real" de importacion exportacion ( el volumen anual de exportacion mundial representa solo un 1.5% del volumen anual de transacciones del mercado global de divisas). Aparte del mercado de divisas, la integracion de los mercados de acciones (bolsas) ocurrio mucho mas tarde con la desregulacion de las bolsas nacionales en los paises lideres, como por ejemplo la desregulacion de la bolsa de Londres a mediados de los 80 conocida como "el Big Bang".
En comparacion con los paises mas avanzados, ambos procesos de globalizacion y liberalizacion han avanzado mucho mas lento en los paises en vias de desarrollo. Sin embargo varios paises en vias de desarrollo ya habian comenzado en los 80 a reducir sus barreras arancelarias, aun antes de la conclusion de la ultima Ronda de Uruguay del GATT. Tambien durante los 80 y 90 muchos paises en vias de desarrollo liberalizaron sus regimenes respecto a la inversion foranea, y redujeron los controles sobre el libre flujo de capitales. Igualmente muchos paises, incluso los mas pobres, establecieron o expandieron sus mercados de acciones (bolsas) como parte de las reformas del sector financiero. Estos mercados facilitaron los procesos de privatizacion y atrayendo a su vez volumenes substanciales de capital extranjero (la inestabilidad economica causada por la volatilidad de los flujos de capital de corto plazo es uno de los problemas que se trata mas adelante).
El impetu de reformas liberales en los paises en vias de desarrollo puede trazarse a varias causas. Una de estas causas es que las reformas constituian parte integral de la nueva politica de las instituciones financieras multilaterales, en particular del Banco Mundial, cuyo programa de creditos de ajuste estructural condicionaba los prestamos a la ejecucion de reformas del sector comercial, financiero, y de inversion foranea. Muchos paises en Latino America y Africa aceptaron esta condicionalidad, y otras similares de parte del Fondo Monetario Internacional, durante la crisis economica que enfrentaron en los 80.
 
Otros paises introdujeron reformas liberales por su propia iniciativa en vista del fracaso economico en que se encontraban en los 80 debido al agotamiento del modelo de substitucion de importaciones para seguir motorizando el crecimiento y la combinacion de "shocks" externos que sufrieron la mayoria de las economias (ej.. el alza en las tasas de interes sobre la deuda externa, el cese en la oferta de capital y transferencia neta de capitales al exterior, y las subidas del precio de la energia). El modelo de substitucion de importaciones, que muchos paises utilizaron con exito como motor de crecimiento industrial desde los 40 a los 70, acumulo gradualmente serias distorsiones de precios y falta de competitividad internacional a lo largo de los a–os. Mexico por ejemplo ademas de parar los pagos de su deuda, revirtio su politica de substitucion de importaciones que habia seguido por cuatro decadas e ingreso al GATT en 1986, reduciendo sus aranceles a un promedio de 11% en 1988. Mexico paso luego a ser el pais referencia dentro de Latinoamerica dentro la nueva ola de reformas liberales, convirtiendose en ejemplo de disciplina fiscal, privatizacion y desregulacion. El ingreso de Mexico a NAFTA marco a su vez un camino para el resto de la region de progresiva integracion comercial con los Estados Unidos (el hito que tambien marco para Latinoamerica la crisis mexicana se trata mas adelante).
 
En relacion a otros paises el proceso de liberalizacion en Venezuela , tanto en el sector comercial como financiero, puede calificarse como tardio iniciandose solo en 1990 con el segundo gobierno de Perez. Desde finales de los 70 y durante toda la decada de los 80 nuestro pais acumulo una serie de graves distorsiones macroeconomicas causadas por un conjunto de "shocks" economicos externos y la aplicacion de una serie de politicas inadecuadas para hacer frente al inevitable ajuste. Las politicas aplicadas (ej.. control de cambio, crecientes deficits fiscales y endeudamiento) estaban motivadas por intereses politicos cortoplacistas que demoraron, no solo el ajuste a los "shocks" externos, sino el debate y concertacion del pais alrededor de una nueva politica de desarrollo coherente a largo plazo y que pudiera hacer frente a la realidad economica internacional. La combinacion de estos factores y su accion continuada por mas de una decada han resultado en el marcado empobrecimiento que se observa en el pais y el hecho de que aun hoy todavia esta por construirse un consenso politico sobre la estrategia de desarrollo que debe seguir Venezuela.
 
Aunque en el resto de los paises latinoamericanos el proceso de liberalizacion no ha sido uniforme, durante la ultima decada se observa un claro cambio de rumbo en la mayoria de las economias de la region hacia una formulacion de politicas que buscaban lograr estabilidad macroeconomica y la reestructuracion del sector productivo hacia una mayor competitividad internacional basadas en la inversion privada y las exportaciones como principales motores de crecimiento. Durante la ultima decada la mayoria de los paises latinoamericanos han adoptado regimenes comerciales y financieros abiertos desmontando previos marcos regulatorios, y buscado estabilizarse (controlar la inflacion) mediante una mayor disciplina fiscal y monetaria, y diversas politicas cambiarias. En cuanto a la combinacion, contenido especifico, y secuencia de aplicacion de las politicas adoptadas, pueden observarse diferencias entre los paises latinoamericanos. Por ejemplo las politicas cambiarias que los paises han montado para unificar y estabilizar el tipo de cambio van desde el cambio flotante, a las bandas de flotacion, y hasta el tipo de cambio fijo (ej. la paridad Argentina con el dolar). Los programas anti-inflacionarios de la region van desde la aplicacion de programas de choque con severas restricciones monetarias y fiscales, a programas graduales que incluyen politicas de precios y salarios (ej. indexacion como Colombia y Chile), y pactos sociales entre los distintos sectores (ej.. Mexico y recientemente Colombia).
 
A pesar cierto grado de heterogeneidad dentro de cada region, se pueden se–alar algunas diferencias generales entre el proceso de liberalizacion seguido por los paises Latinoamericanos y el seguido por los paises mas exitosos y recientemente industrializados del Sureste Asiatico. En primer lugar la liberalizacion de las economias Asiaticas no ocurrio como respuesta a una situacion de inestabilidad y estancamiento, mas bien la liberalizacion se orquesto a continuacion de la exitosa aplicacion de politicas industria les levantandose la proteccion y otros apoyos a la industria domestica cuando estas ya se encontraban compitiendo en los mercados internacionales (la orientacion externa fue siempre un principio rector en contraste con la orientacion interna prevaleciente en Latinoamerica). El segundo punto es que muchos autores sostienen que el proceso de liberalizacion en los paises Asiaticos fue un proceso selectivo, gradual, y controlado en el que los resultados obtenidos se monitoreaban vis a vis sus objetivos, y nuevos mecanismos o areas de control fueron introducidos a medida que los viejos mecanismos se iban desmantelando. En Latinoamerica, en contraste, la liberalizacion ocurrio como reaccion al fracaso del modelo de substitucion de importaciones de poder seguir generando crecimiento. Tambien en muchos casos la tendencia fue a introducir los paquetes de reformas bajo un modelo de "shock" sin mucha atencion a la secuencia de apertura, ni a los efectos dinamicos que podian provocarse, particularmente en el sector financiero con la apertura de la cuenta de capitales. Se anticipo quizas de manera ingenua que los problemas de ajuste serian temporales y desaparecerian a medida que la economia aprendiera a funcionar bajo las nuevas reglas y, teoricamente, el crecimiento aumentara y se estabilizara a un nuevo y mas alto nivel.
 
En teoria el objetivo detras de las reformas liberales adoptadas en Latinoamerica es el logro de mayor eficiencia a nivel microeconomico y mayor estabilidad macroeconomica, las cuales deberian acelerar el crecimiento y la industrializacion. Para lograr mayor eficiencia se requeria remover las distorsiones en los precios, en particular del tipo de cambio, las tasas de interes, y de los precios relativos de los bienes y servicios transables y no transables, a traves de la desregulacion de los mercados, liberalizacion comercial y financiera, y desmantelamiento de controles sobre precios y la asignacion de recursos. La teoria detras de las reformas atribuia la inestabilidad macroeconomica a los deficits fiscales y la expansion monetaria, y asi la eliminacion del deficit fiscal se convirtio en una importante prioridad a traves de la reduccion del gasto publico, la venta de empresas publicas, y el logro de mayor autonomia de los Bancos Centrales para mantener disciplina monetaria y fiscal. Con estos cambios de politica en Latinoamerica se esperaba que la inversion privada mostrara un rapido crecimiento a medida que la liberalizacion financiera estimulara el ahorro privado y la reduccion del deficit fiscal liberara recursos para la inversion privada.
De esta forma las reformas pretendian liberar al sector privado, a traves del libre juego de los mercados, para motorizar el proceso de desarrollo.
 
La siguiente seccion examina brevemente el surgimiento del consenso teorico en el cual se basaron las reformas liberales. La seccion 3 examina la evidencia acumulada en Latinoamerica durante los 90 para corroborar si en la practica los resultados obtenidos en los paises que mas han avanzado en el proceso de liberalizacion corroboran las expectativas teoricas.
 

2. Breve recuento de la formacion del consenso internacional actual sobre politica economica

El proceso de liberalizacion creciente tanto de las economias mas avanzadas como de los paises en vias de desarrollo, marcho en paralelo con una revision frontal de las ideas sobre desarrollo economico prevalecientes desde el periodo de la postguerra y la instauracion de un nuevo pensamiento dominante centrado en la nocion de que el libre mercado es el mejor mecanismo conocido para lograr una asignacion eficiente de recursos y por ende el bienestar general ("general welfare"). El nuevo paradigma, conocido como "neo-clasico" por los economistas y "neo-liberal" por los medios de comunicacion latinoamericanos, se debe principalmente al formidable aparato academico Norteamericano y representa un giro diametral del pensamiento sobre desarrollo economico que prevalecio desde los a–os 40 hasta la decada de los 70.
 
Mientras que el pensamiento dominante sobre desarrollo economico durante los 50, 60 y 70 asignaba al Estado un rol substancial en el desarrollo de la economia y enfatizaba la acumulacion de capital como el principal motor de crecimiento, el nuevo paradigma enfatiza la asignacion eficiente de recursos como la primaria fuente de crecimiento. El nuevo paradigma enfatiza el logro de una estructura de precios no distorsionada ("getting prices right") y la promocion de mercados competitivos y con minimas distorsiones. Una tesis central es que el crecimiento a largo plazo surge del logro de la eficiente asignacion de recursos en el corto plazo ("short run allocative efficiency"). El logro de la correcta estructura de precios, se ve como una condicion necesaria y con frecuencia suficiente para maximizar el crecimiento a largo plazo. Esta importancia y confianza otorgada a las se–ales del mercado como base para la asignacion de recursos dentro de la economia y el logro de un crecimiento sostenido, se traduce en una virtual desaparicion de las medidas de politica industrial, incentivos a determinadas areas de actividad, y fomento de planes de inversion dentro de los nuevos esquemas planteados por las reformas.
 
La previa escuela de pensamiento sostenia que los paises subdesarrollados estaban fuertemente condicionados por determinadas caracteristicas historicas y estructurales (por ejemplo: brechas de ahorro domestico y de divisas) que los mantenian en una situacion de bajo equilibrio, y abogaba por una posicion activa del estado para aliviar estas restricciones y promover el desarrollo (ej. politica industrial, incentivos a la acumulacion de capital etc.). En contrapartida el nuevo paradigma sostiene que estas mismas condiciones estructurales negativas deben ser interpretadas como el resultado de la interferencia gubernamental ("policy failures") que ha impedido o bloqueado la operacion del mercado y por ende el crecimiento y desarrollo natural de estas economias. Asi el nuevo paradigma tiende a explicar el fenomeno del subdesarrollo como debido puramente a factores internos (ej. las mismas politicas con las cuales el estado ha intentado fomentar el desarrollo) y minimiza la influencia de factores externos que pudieran estar operando (ej. ciclos de la actividad economica internacional, tendencias en los precios de las exportaciones de los paises en vias de desarrollo ("terms of trade"), etc.).
 
Dentro del nuevo contexto la intervencion gubernamental en el mercado unicamente se justifica en la provision de ciertos bienes publicos (ej. defensa nacional, justicia, educacion, etc.) y para internalizar en la estructura de precios, y por ende en la toma de decisiones de los agentes economicos, las externalidades positivas y negativas que puedan estar ocurriendo (como desarrollo tecnologico y da–o ambiental por ejemplo). Tambien se reconoce que la operacion del mercado puede presentar algunas fallas ("market failures") apartandose de la nocion ideal de mercado competitivo (ej.. monopolios, falta de informacion etc.). En estos casos el estado debe intervenir para restablecer un correcto funcionamiento del mercado a traves de politicas correctivas que remuevan la falla (ej. introduciendo politicas de competencia en mercados cautivos o monopolizados).
 
Durante los 80 estas ideas tomaron mucha fuerza y su esfera de influencia se expandio considerablemente incluso al estudio de fenomenos hasta el momento considerados de naturaleza esencialmente politica. En este sentido cabe mencionar el trabajo seminal de A. Krueger (1974), The Political Economy of the Rent Seeking Society, que examinaba el otorgamiento de licencias de importacion en varios paises durante el periodo de la postguerra. Este y una serie de trabajos posteriores aplicaron conceptos de teoria economica al analisis de los incentivos de los actores politicos, creando en el proceso un nuevo lenguaje y una serie de arquetipos de la relacion entre el sector publico y el sector privado, cuyo uso se ha extendido considerablemente dando lugar a la llamada nueva economia politica ("new political economics"). El lenguaje y metodologia de analisis de la nueva economia politica resulta sumamente efectivo para construir argumentos que permiten desacreditar cualquier iniciativa del estado, atribuyendola a la creacion y captura de rentas por parte de los actores politicos a traves de sus intervenciones en el libre funcionamiento del mercado.
 
En particular el analisis de economia politica resultaba sumamente util para explicar fracasos de desarrollo ("development failures") que se venian acumulando desde los a–os 50 motivados por condiciones domesticas (ej. por corrupcion masiva y captura del aparato estatal). Tal es el caso de varios paises africanos cuyo fracaso no podia explicarse exclusivamente con argumentos de dependencia u otros factores externos. Es bien conocido el caso de Zaire bajo Mobutu Seko como un caso extremo de "estado depredador" (Evans 1992) que calza al dedillo dentro del marco conceptual de un "rent seeking society". El excelente analisis de Bates Markets, Agriculture and the State in Tropical Africa (Bates 1989) lograba explicar el subdesarrollo del sector agricola en Africa a traves de conjunto de politicas e instituciones que desde el periodo colonial los gobiernos imponian a ese sector para la extraccion de rentas.
 
En general, muchos de los patrones conceptuales de la relacion gobierno-sector privado descritos en estos trabajos para explicar fracasos de desarrollo son facilmente extensibles a fenomenos que son lugar comun en todas sociedades modernas, como lo es la presencia inevitable de cierto grado de corrupcion en el aparato gubernamental. Esta literatura ha reforzado la tendencia del pensamiento teorico actual a explicar la falta de desarrollo como causada principalmente por las distorsiones de la intervencion estatal en el mercado, y sobrestimar el tipo de resultados que pueden esperarse con la simple desregulacion y retiro del sector publico del ambito economico. Otra tendencia que se ha visto reforzada es la de ignorar o subestimar posibles factores externos que pudieran seguir operando sobre las perspectivas de desarrollo.
 
Es importante mencionar que el analisis de la nueva economia politica no resulta tan efectivo para explicar exitos de desarrollo ("development successes") como es el caso de Corea del Sur, Taiwan, y otros paises de industrializacion tardia ("late industrializers"), donde el estado intervino activamente en la economia para lograr con exito dramaticos avances socio-economicos. Paradojicamente, el resurgimiento de la ortodoxia en politicas de desarrollo economico, ocurrio a pesar de que toda la historia economica reciente y la exitosa experiencia de desarrollo de los paises de industrializacion tardia (ej. Japon, Corea, Taiwan, y mas recientemente Indonesia, Malasia, Tailandia etc.) contravienen seriamente una gran parte de los supuestos teoricos de las prescripciones ortodoxas. Incluso Hong Kong, pais que frecuentemente es citado como ejemplo de desarrollo liberal, conto durante el arranque de su despues exitosa industria textil y de confeccion, con un mercado de exportacion cautivo en los paises del "commonwealth" britanico, a traves del sistema de "commonweath preferences". Varios autores argumentan que el surgimiento de esta industria textilera y de confeccion en Hong Kong, que se convirtio en el motor impulsador del desarrollo posterior, jamas hubiera ocurrido en condiciones de libre mercado dada la importante competencia de la industria textil japonesa, con cuya calidad y precios no podia competir en ese entonces Hong Kong.
 
Este breve recuento deja abierta la pregunta de como, a pesar de la evidencia historica en contraposicion, logro implantarse el actual pensamiento dominante en materia de desarrollo economico. Dejando de lado por el momento posibles explicaciones de origen geopolitico (lo cual amerita su propio articulo) y limitandonos al aspecto teorico, el reconocido economista Paul Krugman en un articulo titulado Cycles of Conventional Wisdom in Economic Development (1995) hace un recuento precisamente de como ha cambiado pendularmente a todo lo largo de este siglo el pensamiento dominante en desarrollo economico, alternando sucesivamente entre ortodoxia y heterodoxia. Krugman ilustra por ejemplo como el pensamiento prevaleciente hasta finales de los a–os 20 en desarrollo economico se caracterizaba por su gran parecido al "consenso" actual otorgando fundamental importancia a una libre operacion del mercado. La gran depresion y crisis de los 30 abrio paso a la revolucion Keynesiana y una revision del pensamiento sobre desarrollo que se tradujo durante la postguerra en un alejamiento del laissez-faire y estrategias de politica activa e intervencion de parte del estado para iniciar y promover el proceso de desarrollo economico. Estas eran precisamente las ideas y literatura que se ense–aban en las principales universidades norteamericanas e inglesas en esa epoca, y en base a las cuales se montaron inicialmente los planes de desarrollo africanos junto al retiro colonial y la independencia. En Latinoamerica esas ideas se tradujeron en la politica de substitucion de importaciones aplicada durante las decadas de los 50 y 60, la cual produjo un desempe–o economico respetable, al menos del punto de vista del crecimiento, duplicando practicamente el producto interno bruto entre 1950 y 1970. Finalmente los "shocks" petroleros de los 70 y la crisis de los 80 han coincidido con un nuevo movimiento del pensamiento predominante hacia la ortodoxia descrita anteriormente, basada en una estrategia enfocada en el sector externo, la desregulacion, liberalizacion, y privatizacion.
 
En su articulo Krugman apunta que estos movimientos pendulares del pensamiento predominante sobre desarrollo economico lo que reflejan es precisamente, lo poco que sabemos realmente sobre los procesos de desarrollo economico. Lo cual sugiere la necesidad de proceder con cautela evitando la tentacion a adoptar explicaciones reduccionistas y expectativas sobredimensionadas. La siguiente seccion examina algunos de los resultados obtenidos tras el proceso de liberalizacion de los 90 en Latinoamerica.
 
 
3. Liberalizacion y Globalizacion: evaluacion preliminar de los resultados del proceso en Latinoamerica en el ambito productivo.
 
 
Aun reconociendo que existen diferencias entre los procesos y resultados obtenidos por distintos paises (ej. Chile y Colombia reflejan una tendencia distinta a Mexico y Argentina por un lado, y Brasil a su vez otra), la evidencia empirica acumulada durante los ultimos a–os en los paises Latinoamericanos permite hacer una examen preliminar de las tendencias observadas desde 1990. Si bien resulta metodologicamente complicado y quizas prematuro pretender establecer cualquier relacion de causalidad, pueden observase ciertos patrones o tendencias generales que han comenzado a manifestarse junto a la implantacion de regimenes liberales que no corroboran las expectativas teoricas. Acotamos aqui que si bien Venezuela se ha rezagado en este proceso, el analisis de las tendencias observadas en otros paises puede informar la toma de decisiones en nuestro pais.
 
Para recapitular, uno de los supuestos teoricos en los que se basaron las reformas liberales es que el proceso de ajuste y de crecimiento eran complementarios (Guitian 1987). La literatura que apoyaba las reformas especificaba que las economias debian pasar primero por una fase de ajuste para lograr la estabilidad macroeconomica. Como la principal fuente de inestabilidad se atribuyo a los deficits fiscales, podia esperarse que una vez controlado el desbalance fiscal se lograra cierta estabilidad macroeconomica (ej. control de la inflacion etc.). La segunda fase de las reformas consistia en remover las distorsiones de la estructura de precios para alinear los incentivos privados con la libre operacion del mercado. La premisa era que el crecimiento surgiria entonces de una asignacion mas eficiente de los recursos existentes y mayor utilizacion de la capacidad instalada. A medida que la estabilidad macroeconomica y las reformas estructurales echaran raices, podia esperarse que aumentara la inversion domestica y se lograra un proceso de crecimiento auto-sostenido y a largo plazo.
 
El patron de comportamiento durante la decada de los 90 en los paises latinoamericanos bajo regimenes de liberalizacion muestra dos periodos bien definidos. El primero comprendido entre 1990 y1994, hasta la crisis Mexicana, durante el cual la mayoria de los paises experimentaron una extraordinaria afluencia de capitales, reduccion de la inflacion junto a disciplina fiscal, apreciacion del tipo de cambio, y una importante recuperacion del crecimiento (Brasil se mantuvo al margen de esta tendencia hasta el inicio del "Plan Real" a mediados de 1994). El segundo periodo, desde la crisis Mexicana hasta hoy, puede caracterizarse por la aparicion de nuevas fuentes de inestabilidad macroeconomica de origen externo y la nueva necesidad de ajuste, reflejada en la importante disminucion de los flujos de capital externo, bajo ahorro interno, la incapacidad de las exportaciones de financiar los importantes deficits comerciales de la region, y el descenso de las tasas de crecimiento.
 
Entre 1990 y 1995 pueden observarse en Latinoamerica las siguientes tendencias generales que han acompa–ado el proceso de liberalizacion:
 
- Se ha logrado una importante reduccion de la inflacion a nivel general dada la mayor disciplina fiscal y monetaria y el enfasis puesto en la gestion macroeconomica hacia la estabilizacion. Una muestra de 8 paises de la region indica que el deficit fiscal se redujo de 4.2% a 2.2% del PIB entre 1990 y 1994. El promedio de inflacion para la region en 1995 habia bajado a 25%, con varios paises presentado una inflacion anual de menos de 10%. Esto representa un logro significativo dada la tendencia a una gran inestabilidad de precios que prevalecio en la region desde antes de los 80 , con serias consecuencias.
 
- La adopcion del nuevo marco de politicas y las bajas tasas de interes prevalecientes en la OECD, motivaron una reversion de la transferencia neta de capitales hacia afuera de la region. La afluencia neta de capital repunto en 1990 y alcanzo un promedio anual de 62.000 millones de dolares entre 1992 y 1994. La reactivacion de la entrada de capitales coincidio con la reanudacion del crecimiento economico cuya tasa promedio anual aumento de 1.6% en 1983-90 a 3.6% entre 1991-94. En 1991 la mayoria de los paises registraron crecimiento positivo invirtiendo la tendencia negativa de los 80. El crecimiento promedio regional registro un pico de 5.2% en 1994, el a–o de mayor afluencia de capital externo, mostrando una severa contraccion a 0.4% en 1995 debida primariamente a la fuerte caida de Mexico y Argentina. Sacando a estos dos paises del promedio regional el crecimiento en 1995 es de 4%. Sin embargo se nota en toda la region despues de 1995 una fuerte tendencia a la disminucion de las tasas de crecimiento logradas entre 1991-1994 ubicandose en el rango de 2.5% a 4% en la mayoria de los paises. Estas son tasas a todas luces insuficientes para lograr una significativa trasformacion productiva de la region e importantes avances en la lucha contra la pobreza.
 
- El flujo de capitales externos entre 1991-1994 se convirtio en una nueva fuente de inestabilidad macroeconomica tendiendo a la apreciacion generalizada del tipo de cambio, y la aparicion de importantes deficits comerciales por el financiamiento de consumo privado con ahorro externo todo lo cual ha aumentado la vulnerabilidad externa de los paises (importacion excesiva y altos deficits en cuenta corriente) y aumentado la fragilidad de los sistemas financieros domesticos.
 
- La afluencia neta de capital y la recuperacion del financiamiento externo, junto a la necesidad de utilizar el tipo de cambio nominal como anclaje para controlar la inflacion dentro de los marcos de estabilizacion, estimulo la apreciacion significativa del tipo de cambio real en la mayoria de los paises de la region. Esta revaluacion real alcanzo un promedio ponderado de 24% entre 1990 y 1994 segun una muestra de 19 paises. La apreciacion del tipo de cambio en combinacion con la apertura comercial tiende a desplazar la produccion nacional de bienes de exportacion en favor de importaciones mas baratas, sobre todo si la apreciacion dura por un periodo prolongado de tiempo. El sesgo anti-exportador de este mecanismo y la destruccion de empresas que acarrea, analogo a la llamada "enfermedad holandesa", tiende a deprimir la tasa de crecimiento y de generacion de empleo, y a empeorar la distribucion del ingreso. Ademas tiende a apartar el proceso de reestructuracion del aparato productivo y la nueva inversion de las actividades de exportacion. La apreciacion sostenida que han incurrido los paises Latinoamericanos sugiere que quizas se ha privilegiado demasiado la meta de estabilizacion macroeconomica (ej. el control de la inflacion a traves una politica cambiaria pasiva) en detrimento del logro de una reestructuracion hacia el sector externo, que era uno de los objetivos importantes que perseguian las reformas.
 
- Ademas de servir de importantes anclas a los precios internos y contribuir a controlar la inflacion, las apreciaciones del tipo de cambio real motivaron la aparicion de deficits comerciales cada vez mas grandes por el efecto combinado de la apreciacion del tipo de cambio y la reduccion de las tarifas comerciales. En una muestra de 18 paises se observa que el deficit comercial (exceso de importacion sobre exportacion) subio de un promedio de $ 9.000 millones entre 1983-90 a $53.000 en 1994. Fue precisamente esta tendencia de los marcos de politica adoptados a la generacion de deficits comerciales insostenibles, aun bajo condiciones de superavit fiscal, la que condujo a la crisis Mexicana a finales de 1994. La region ya habia experimentado una situacion similar en forma de las crisis financieras experimentadas por Argentina y Uruguay a finales de los 70, y por Chile en 1981, cuando la apertura de los sistemas financieros y comerciales de estos paises convivio con una apreciacion real del tipo de cambio y la generacion de deficits comerciales que rapidamente se hicieron insostenibles disparando nuevas devaluaciones, inestabilidad y el regreso a los controles.
 
- A excepcion de Brasil, ha cambiado muy poco comportamiento de la exportacion en la region. Durante 1991-1994, en promedio las exportaciones crecieron en valor a un 6% anual (si bien la cifra es respetable sigue siendo exactamente la misma tasa registrada entre 1985-90), mientras que la importacion crecio anualmente al 16% (en comparacion a 10% entre 1985-90). El alto crecimiento de la importacion en relacion a las exportaciones, se vio reflejado en los deficits comerciales mencionados antes. Cumulativamente entre 1990 y 1994 el PIB de la region crecio 15% (3.6% anual) y las importaciones 69% (16% anual), todo lo cual refleja que gran parte de la demanda agregada registrada como crecimiento se debio a crecientes importaciones financiadas por la afluencia de ahorro externo.
 
- La inversion en el sector productivo no se ha recuperado y muestra una tendencia negativa en relacion decadas pasadas siendo las tasas de inversion sumamente bajas (20% del PIB) en relacion a las de otros paises recientemente industrializados (ej. Sureste Asiatico 35% del PIB). A pesar del importante aumento en la afluencia de capital externo, y la reduccion en los precios relativos de los bienes de capital por la apreciacion de la moneda, la inversion domestica promedio en la region bajo de 23% del PIB (1970-81), a 18.4% del PIB (1984-89), y a 17.8% del PIB durante 1990-92, una disminucion porcentual de -0.6% del PIB en promedio. La inversion en Latinoamerica ha tendido ha cierta recuperacion entre 1991 y 1994 subiendo el promedio de regional a 18.9% del PIB en 1994, con un nuevo retroceso en 1995 a 17.9% del PIB regional principalmente por la situacion adversa de Mexico y Argentina. En Venezuela el coeficiente de la inversion ha pasado de 29% del PIB en 1980 a 14.7% en 1990, registrando una recuperacion cercana a 20% del PIB entre 1991-1993 para descender nuevamente a 15.8% del PIB en 1994 y disminuir por debajo de 15% del PIB en 1995, registrando ese a–o el mas bajo indice de todos los paises Latinoamericanos (aun Mexico en medio de la crisis registro mas inversion). Segun estimaciones de la CEPAL para llegar a un crecimiento promedio del 6% anual en America Latina, el coeficiente de inversion fija deberia superar el 26% del PIB. En 1995 solo Chile, Colombia, Peru, Republica Dominicana, Panama, Honduras y Nicaragua superaron estos niveles.
 
- Se observa que solo una peque–a proporcion del capital externo que ha ingresado a la region se ha destinado a la inversion directa, y de esta una gran parte ha sido colocado en las privatizaciones de empresas existentes orientadas al mercado interno (ej. empresas de servicios publicos) en lugar de la creacion de nueva capacidad en el sector de exportacion. La mayor parte de la afluencia de capitales consistio de flujos de corto plazo (capital volatil) y no de inversion foranea directa ("FDI"). Resulta revelador el hecho de que mientras que en Asia Oriental la mayor parte (69%) del flujo total de capital externo entre 1991-93 , consistio de inversion foranea directa ($ 38 billones anuales), en Latinoamerica solo el 35% del flujo total de capital externo consistio de inversion foranea directa durante ese mismo periodo ($ 16.5 billones anuales). Ademas del menor volumen de inversion foranea directa captado por Latinoamerica, la mayor parte de esta inversion directa se destino a la compra de activos existentes a traves de la privatizacion en vez de inversion en nueva capacidad operativa. La mayor proporcion de la inversion que se observa es inversion liquida de corto plazo, particularmente en activos financieros (ej. papeles y acciones) y activos inmobiliarios.
 
- La mayor parte del capital externo captado por Latinoamerica durante 1990-1994 se ha caracterizado por ser inversion liquida en activos financieros en vez de inversion en activos fisicos en el sector productivo. La mismas politicas implantadas para reducir la inflacion (ej. los distintos tipos de anclaje del tipo de cambio), han conducido a oscilaciones de las tasas de interes y de los precios de los activos que han abierto oportunidades de significativas de ganancias especulativas a traves de la compra y venta de activos existentes. Estas oscilaciones necesariamente acortan el horizonte de planeacion de las empresas particularmente en el sector de exportacion, dado la incertidumbre sobre el movimiento de largo plazo de las tasas de interes y el tipo de cambio.
 
- Esto se refleja en la tendencia observada en la composicion de la inversion en activos fijos (maquinaria y equipo, construccion no residencial, y construccion residencial) muestra que es la inversion en construccion residencial la que mas ha crecido, mientras que la inversion en maquinaria e infraestructura todavia se mantienen estancadas. Datos de 7 paises latinoamericanos (incluyendo Venezuela) sobre la inversion bruta en activos fijos muestran que en conjunto para 1992 la inversion fija total era todavia 8.2% menor que en 1981. Y entre los componentes de esta inversion fija, la inversion en construccion residencial en 1992 era 27.4% mayor que en 1981, mientras que en maquinaria era 10.6% menor, y en construccion no residencial (infraestructura) 24.2% menor. Los datos reflejan que los inversionistas siguen mostrado una tendencia a la inversion en inmuebles residenciales (que son relativamente liquidos comparados a la inversion en planta industrial) e inversion mas debil en maquinaria, equipo e infraestructura. Entre 1994-1995 la inversion en maquinaria ha mostrado cierta recuperacion mientras que la inversion en infraestructura (que recae sobre todo en el sector publico) todavia se encuentra muy deprimida . Estas tendencias no presentan un buen augurio para los sectores productivos de la region.
 
- La baja inversion productiva tiene su paralelo en las bajas tasas observadas de ahorro domestico (ahorro como % del PTB) que continuan su baja tendencia historica alrededor de 20% del PTB o menos para la mayoria de los paises. En contraste, los paises mas exitosos del sureste asiatico han aumentado sus tasas de ahorro domestico desde niveles cercanos a los Latinoamericanos (20% del PTB) en 1970, a niveles cercanos al 33% del PTB durante los a–os 80 y 90. Solo Brasil y Chile han logrado ciertos aumentos en las tasas de ahorro interno, basicamente debidos a un aumento el ahorro privado. En Chile un cuarto del aumento registrado en el ahorro privado entre 1980 y 1990 se debio a la introduccion de un nuevo sistema de pensiones que actua como un mecanismo de ahorro domestico forzado. Aparentemente, se necesitaran todavia mas estrategias de apoyo a la inversion para que Chile pueda alcanzar tasas de ahorro e inversion comparables a las asiaticas actualmente. La tendencia observada en el ahorro domestico de los paises Latinoamericanos indica que la liberalizacion financiera, incluida la eliminacion de la "represion financiera" (tasas bajas de interes mediante controles), no han sido suficientes hasta ahora para lograr aumentar las tasas de ahorro de la region a los niveles que se necesitarian para lograr un proceso de crecimiento sostenido.
 
- Se observa un patron en la reestructuracion del aparato productivo que consiste en el regreso a areas que tradicionalmente habian ofrecido ventajas comparativas como es la explotacion de recursos naturales y primarios. En estas areas particularmente se observa la introduccion, por parte de multinacionales y los grupos domesticos mas grandes, de nuevas tecnologias que permiten mayor acceso y la explotacion rentable de los recursos naturales disponibles. Las nuevas inversiones en Venezuela para la explotacion de campos petroleros marginales son un ejemplo de esta tendencia. Este es un patron que se observa aun en Chile, el pais de la region que ha logrado tasas importantes de crecimiento durante mas tiempo. Un analisis de la composicion del sector exportador de Chile muestra que un 87% de sus exportaciones se ubican en sectores no dinamicos con baja elasticidad de demanda (ej. productos agricolas, papel, madera, minerales etc.). Argentina sigue un patron similar. Solo Mexico y en menor grado Brasil muestran una composicion del sector exportador mas parecida a las de Tailandia o Malasia, con una mayor concentracion en sectores dinamicos (ej. partes automotrices, equipo y partes de computacion, television y telecomunicacion, maquinaria, productos petroquimicos especializados etc.). Muchos autores sostienen que si bien es posible crecer por un tiempo con una estrategia basada en la exportacion de recursos naturales con cierto valor agregado o buscando nichos especializados (ej. como lo ha hecho Chile con ciertos productos agricolas), no seria posible para la region mantener una estrategia de crecimiento y desarrollo sostenido a largo plazo sin mover la estructura de las exportaciones hacia los sectores dinamicos en un proceso continuo de actualizacion y mejoria tecnologica ("industrial upgrading"). Mantener una tendencia a regresar hacia la explotacion de ventajas comparativas estaticas basadas en recursos naturales representaria para la region retomar una division analoga del trabajo internacional prevaleciente a comienzos de este siglo. Seria importante para Latinoamerica apalancar su actual inversion en capital humano (ej. ingenieria local etc.) junto con la integracion regional abierta para atraer mas inversion en sectores de alta tecnologia y valor agregado como ha ocurrido hasta cierto punto en Mexico y Brasil.
 
- En la reestructuracion del sector productivo motivada por las reformas, tambien se observa un claro patron hacia una mayor heterogeneidad del aparato productivo. Mientras las grandes empresas con acceso a capital y nuevas tecnologias logran ubicarse en los mercados internacionales, numerosas peque–as y medianas empresas sin acceso a importantes fuentes de capital (por segmentacion del credito entre otras razones), van quedando rezagadas o tienden a desaparecer con la apertura comercial. Esto ha contribuido a la baja generacion de empleo productivo que se observa en la region cuyo otro reflejo es el auge que ha tenido el sector informal, y la tendencia a una mayor desigualdad y polarizacion del ingreso. La polarizacion del ingreso es marcada entre los grupos sociales fuertes, (que pueden aprovechar el proceso de apertura por su capacidad de incorporarse al sector productivo de avanzada y su capacidad de acceso a las importaciones), y las masas rezagadas que sufren el descenso en la generacion de empleo ademas de venir arrastrando el impacto del descenso del gasto publico en educacion, salud, y subsidios a alimentos populares desde el proceso que se inicio el proceso de ajuste el los 80.
 
 
- En la reestructuracion tambien se observa una tendencia a la adopcion de tecnicas de manufactura flexible principalmente por la gran empresa, con alto contenido de insumos importados, lo representa un factor adicional que ha contribuido a debilitar la peque–a y mediana empresa que habia surgido para suplir las cadenas productivas nacionales antes de la apertura comercial. En general la apertura comercial ha debilitado los encadenamientos productivos (ej. suplidores, etc.) entre las peque–a-mediana y gran empresa nacional que se observaban en el aparato productivo. La industria automotriz es un claro ejemplo de esta tendencia. La globalizacion de la produccion ha representado un cambio significativo de la estrategia de mercado de las empresas involucradas, que han pasado de un modelo con un alto grado de integracion vertical y autoprovisionamiento de partes y piezas, a fabricas que funcionan con menor integracion vertical, mas aprovisionamiento externo de partes y subconjuntos, y menores esfuerzos de ingenieria de fabrica. La tendencia es hacia un modelo organizacional mas cercano al ensamblaje de componentes importados que a la fabricacion local integrada.
 
- La productividad de las economias no ha registrado marcados avances. Esto refleja otra vez el patron de heterogeneidad descrito antes. Mientras que la productividad de los factores y mano de obra ha aumentado aceleradamente en los sectores modernos que han logrado incorporar nueva tecnologia y actualizar su infraestructura ("industrial upgrading"), la productividad ha disminuido en los sectores menos avanzados lo cual ha neutralizado el progreso general.
 
Todas estas tendencias han conducido a una baja generacion de empleo productivo, y tasas de crecimiento economico por debajo de las que la region necesita para poder absorber la contribucion demografica a la fuerza de trabajo y para poder empezar a hacer frente al importante problema de pobreza rezagada desde los a–os 80. Quizas lo mas preocupante en el ambito productivo es que a pesar de los importantes avances logrados en tapar las causas internas de inestabilidad macroeconomica en la region (ej. deficits fiscales y expansion monetaria), hasta ahora las se–ales de precios "correctos" (tras la remocion de distorsiones y apertura), no dan indicios de estar generando una "transformacion productiva" hacia actividades economicas en sectores de exportacion con alto valor agregado, con alto potencial de crecimiento, y ventajas comparativas dinamicas . En teoria se esperaba que las se–ales del mercado conducirian naturalmente al proceso de inversion y acumulacion de capital en los sectores de produccion exportable que gozaran de ventajas comparativas para competir el mercado internacional.
 
Algunas interpretaciones
 
Estas tendencias observadas durante los 90 apuntan a que quizas se ha puesto demasiada confianza en la eficacia automatica de las se–ales de los precios y las politicas macroeconomicas de estabilizacion para estimular un proceso de crecimiento sostenido, con estabilidad financiera, y una mejor distribucion del ingreso. Los resultados obtenidos hasta ahora revelan que quizas los principios teoricos detras de las reformas han sobrevalorado los efectos que pueden esperarse de la asignacion eficiente de recursos a traves de la remocion de las distorsiones del mercado, y han probablemente subestimado el papel que juegan la estabilidad externa y la acumulacion de capital y ahorro domestico en el logro de un proceso de crecimiento y desarrollo sostenido.
 
Mas bien las tendencias descritas arriba sugieren que las politicas excesivamente pasivas pudieran estar fomentando la aparicion de nuevas fuentes de inestabilidad macroeconomica de origen externo, y un patron de reestructuracion economica hasta ahora deficitario y caracterizado por bajas tasas de acumulacion de capital, tasas muy bajas de ahorro e inversion domestica, insuficiente orientacion externa, y alta dependencia de insumos de importacion.
 
 
Volatilidad de los flujos de capital
 
Los mecanismos a traves de los cuales los flujos de capital y su volatilidad pueden fomentar inestabilidad macroeconomica y disparar crisis financieras han sido objeto de bastante literatura reciente. Algunas de las tendencias observadas (como la sustitucion del ahorro interno por ahorro externo, la insuficiente concentracion de las inversiones en sectores de exportacion para generar las divisas necesarias, la apreciacion real del tipo de cambio, el aumento del sector no transable, y la aparicion de importantes deficits comerciales) pueden combinarse con las bruscas reversiones de las inversiones de cartera de corto plazo, o la simple disminucion de la afluencia de ahorro externo, y provocar fuertes fluctuaciones en las tasas de interes, tipo de cambio, y otros precios con serias consecuencias para las economias regionales. Estas situaciones de inestabilidad, aun en condiciones de equilibrio fiscal, obligan a severos ajustes por las discrepancias entre ingresos y egresos cuando se enfrentan condiciones externas adversas. Ademas afectan negativamente la vulnerabilidad de los sistemas financieros domesticos a traves del aumento del riesgo crediticio, y la induccion de altas tasas de interes que a su vez deterioran aun mas la cartera de creditos y tienen efectos contractivos sobre la inversion.
 
Un punto controversial es el papel que juegan los factores domesticos vis-a-vis factores internacionales (ej. tasas de interes en USA) como causantes de los flujos de capital hacia la region. La interpretacion ortodoxa implica que los flujos de capitales externos representan la respuesta natural de los mercados financieros internacionales a la adopcion de reformas estructurales y mejor gestion macroeconomica en los paises. De acuerdo a esta interpretacion los flujos de capitales externos son complementarios a las politicas domesticas de estabilizacion, y son causados "endogenamente" por la adopcion de reformas de libre mercado. Por lo tanto los flujos de capitales deberian mantenerse a medida que se sostuviera y profundizara el proceso de reformas. De acuerdo a esta interpretacion la crisis mexicana, por ejemplo, no debiera haber ocurrido ya que Mexico se habia convertido en el pais referencia dentro del proceso de reformas en lo que concierne a disciplina fiscal, privatizacion, desregulacion, e integracion comercial. El creciente deficit comercial y su financiamiento externo estaban ocurriendo entonces en respuesta a fundamentos economicos que representaban la libre operacion del mercado.
 
La interpretacion contraria ("no ortodoxa") argumenta esencialmente que los flujos de capital externo son "exogenos" en el sentido de que estan determinados por condiciones que escapan del control de los paises que los reciben. Si este es el caso, y las reformas domesticas juegan solo un papel secundario en atraer estos capitales, entonces puede esperarse que la volatilidad de las condiciones externas (ej. cambios en las tasas de interes internacionales) pudiera traer una reversion de los logros obtenidos y la reaparicion de deficits externos junto a una nueva ronda de ajuste.
Los defensores de esta posicion citan evidencia de que los flujos de capital externo hacia Latinoamerica en los 90, ademas de iniciarse como un fenomeno simultaneo y comun para la mayoria de los paises, han mostrado una significativa correlacion en todos los paises en cuanto a su fluctuacion y el grado de apreciacion real y movimiento de los precios de valores que han generado. Ademas a comienzos de los 90 la afluencia de capitales se observo aun en paises como Brasil, que estaban aun sumergidos en la inestabilidad de los 80 (en 1992-93 la inflacion brasile–a fue de 1149% y 2489% respectivamente) y que no habian implementado reformas estructurales significativas. En 1992 y 1993 Brasil absorbio flujos externos equivalentes a $9.000 millones por a–o, casi lo mismo que absorbio Argentina en esos mismos a–os cuando se encontraba en la fase mas intensa del proceso de privatizacion. A pesar de la ausencia de reformas, Brasil presentaba en esa epoca de bajas tasas de interes internacionales, atractivas oportunidades de retorno en inversion financiera de corto plazo (ej. activos liquidos, depositos de corto plazo, acciones etc.).
 
La experiencia acumulada en Latinoamerica durante la primera mitad de los 90 en cuanto a flujos de capital externo, y la importante correlacion observada entre paises antes y despues de la crisis mexicana, pareciera brindar apoyo a la teoria de que los movimientos de capitales siguen expectativas auto-alimentadas (retroalimentacion positiva que causa efectos de reba–o o estampida) y por tanto son susceptibles a experimentar burbujas y colapsos. Esto trae a colacion preguntas esenciales sobre la eficiencia de los mercados financieros internacionales (un punto controversial pero que varios autores defienden) y la posibilidad de implementar cierto tipo de regulacion sobre los movimientos de capitales para desestimular los flujos volatiles de corto plazo y promover la captacion de inversion productiva fija de largo plazo. Esto es precisamente lo que ha venido haciendo Chile desde 1991 y en menor grado Colombia. Chile ha venido aplicando una politica activa que incluye desincentivos a la afluencia de capitales de corto plazo en forma de un encaje de 30% sobre el endeudamiento externo de bancos y empresas. Ademas de practicar otras intervenciones tradicionales como la esterilizacion y la politica cambiaria activa a traves del ajuste del tipo de cambio y las bandas de flotacion del mismo. Estas intervenciones han contribuido a cambiar la composicion de las entradas netas durante los 90 hacia capitales de largo plazo.
 
El debate teorico mencionado refleja que sigue en pie la necesidad pragmatica de buscar estabilidad macroeconomica atendiendo tanto las fuentes internas como externas de inestabilidad. Si bien se han atendido durante los 90 las causas domesticas de inestabilidad y hay hoy menor inflacion y mayor disciplina fiscal y monetaria en toda la region, quedan por dise–arse los nuevos tipos preventivos de intervencion financiera (incluyendo mejor supervision domestica) que permitan proteger a los sistemas financieros domesticos y al aparato productivo de los cambios en los flujos de capitales y variables financieras internacionales. El principio rector de las nuevas politicas de estabilizacion a dise–arse seguira siendo el logro de la estabilidad macroeconomica, pero atendiendo las causas de inestabilidad tanto internas como externas. La evidencia acumulada durante los 90, refuerza las lecciones de las crisis financieras que experimentaron Chile, Argentina y Uruguay entre 1979-81, basicamente que una apertura financiera irrestricta tiende a fomentar deficits comerciales insostenibles financiados con ahorro externo de corto plazo. Parace necesario implementar politicas mas activas en este frente para disminuir la vulnerabilidad externa y evitar la necesidad de ajustes continuados que han aniquilado el crecimiento de la region por tanto tiempo a un altisimo costo economico y social.
 
Ahorro interno, inversion y acumulacion de capital
 
Resulta interesante notar que ni las reformas aplicadas para otorgar un mayor papel al mercado en la asignacion de recursos (incluyendo los esfuerzos de estabilizacion), ni la extraordinaria afluencia de capitales que experimento la region a comienzos de los 90, han conseguido mejorar significativamente el comportamiento de la inversion Latinoamericana. Los incentivos para invertir continuan siendo debiles, o al menos esto es lo que revela el comportamiento percibido por los inversionistas.
 
El debil comportamiento de la inversion Latinoamericana viene manifestandose desde finales de los 70. En primer lugar, el bajo crecimiento que viene arrastrando Latinoamerica desde finales de los 70 (causado por la combinacion de mala gestion macroeconomica y "shocks" externos), juega un papel muy importante en la baja inversion observada. El largo proceso de ajuste durante los 80 determino una fuerte contraccion de la demanda interna, la subutilizacion de los recursos productivos, y el aumento de la capacidad ociosa, todo lo cual desalento la acumulacion de capital al ubicar a los paises en un punto de operacion muy por debajo de su potencial frontera productiva. A esto hay que agregar la gran inestabilidad de precios (inflacion), y de otras variables como las tasas de interes y el tipo de cambio, tambien han desestimulado la inversion productiva y acortado el horizonte de planeacion de los inversionistas. Ademas varios estudios reflejan un patron de complementariedad entre la inversion del sector publico y el privado en Latinoamerica, particularmente la inversion publica en infraestructura. El descenso sostenido en la inversion publica durante el proceso de ajuste de los 80 y subsecuente deterioro generalizado de la infraestructura, puede ser otro factor que ha contribuido a la baja inversion privada. Por ultimo los inversionistas Latinoamericanos, ya sea por el historial de inestabilidad de la region u otras razones, han exhibido siempre un comportamiento extremadamente cauto y un bajo grado de compromiso con la region manifestado en importantes fugas de capitales al menor asomo de deterioro de las expectativas. Ambos factores actuan para materializar las expectativas negativas ("self-fulfilling prophesies") y aumentar la inestabilidad. Para ilustrar esta dinamica resulta interesante observar el patron de inversion que experimento Chile al pasar del ajuste a la recuperacion y el crecimiento. El estado liderizo la recuperacion de la inversion con un aumento de la inversion publica (manteniendo el balance fiscal) que fue seguido por los inversionistas extranjeros, los inversionistas nacionales fueron los ultimos en reiniciar la inversion cuando se dieron cuenta de que la inversion extranjera se estaba llevando las mejores oportunidades.
 
Una comparacion de Latinoamerica con los paises Asiaticos en cuanto a la evolucion de las variables que potencialmente determinan la inversion (ej. tasas de crecimiento, tasa de interes real, la cantidad de credito disponible al sector privado como % del PTB, la variabilidad del tipo de cambio real, la cantidad de deuda externa en relacion a la exportacion) apunta a algunas conclusiones sobre la baja inversion Latinoamericana. En todas estas variables la situacion Latinoamericana ha sido menos favorable que la Asiatica. Cabe resaltar que en los paises Asiaticos mas exitosos, fue el estado el que motorizo inicialmente el proceso de inversion y crecimiento junto a la aplicacion de politicas industriales para forzar la acumulacion de capital y la reinversion de las ganancias. En estos paises la inversion foranea solo comenzo a aparecer en forma importante una vez que los paises habian logrado comenzar a crecer sostenidamente a tasas superiores al 5% anual. Tambien se observa un marcado y progresivo aumento de la cantidad de credito disponible al sector privado, apoyada en algunos casos por innovaciones institucionales para aumentar el ahorro interno. Por otra parte se observa que en estos paises han prevalecido tasas de interes real moderadas y menor variabilidad del tipo de cambio, todo lo cual ha fomentado un mayor volumen y mayor productividad de la inversion en relacion con Latinoamerica. La mayor estabilidad de estas variables en los paises Asiaticos se logro a traves de una gestion macroeconomica prudente en combinacion con cierto grado de represion financiera, y el uso exitoso de controles sobre la afluencia de capitales.
Cabe preguntarse, si ante el historial de operacion desfavorable de todos los factores y variables que han incidido negativamente sobre la inversion Latinoamericana, bastaran solamente las medidas de liberalizacion, disciplina fiscal, y privatizacion para revivir un solido patron de inversion que permita ser optimistas en cuanto a alcanzar un crecimiento sostenido.
 
En este sentido el caso Chileno vuelve a ser revelador ya que su evolucion ha exhibido con anticipacion muchos de los patrones que se observan en otros paises Latinoamericanos entre 1990-95. Chile es el pais de la region que mas temprano inicio un proceso de reformas liberales bajo Pinochet aplicando un paquete de politica bastante ortodoxo entre 1973 y 1983, junto con una apertura irrestricta (arancel uniforme de 10%, libre movimiento de capitales, tipo de cambio fijo 1979-82). Durante este periodo de politicas pasivas Chile no mostro un crecimiento significativo (entre 2.5% y 2.9%), registro bajas tasas de inversion y ahorro domestico (formacion bruta de capital fijo por debajo de 19%), crecientes deficits comerciales, y ausencia de restructuracion hacia el sector de exportacion. El creciente deficit comercial en condiciones de superavit fiscal por el boom de importaciones del sector privado causado por la apertura comercial y financiera. Este periodo desemboco en la crisis financiera de 1981-82 (cuando el deficit comercial se hizo insostenible, en un proceso muy parecido a la reciente crisis mexicana de 1994). La crisis chilena contravenia seriamente los supuestos ortodoxos y recibio poca atencion internacional. En definitiva durante 1974-83 Chile, con su rapido movimiento a un regimen completamente abierto, exhibe un patron de tendencias similares a las que estamos observando en otros paises de Latinoamerica entre 1990 y 1996 en proceso de creciente liberalizacion.
 
La crisis de Chilena de 1981-82 se tradujo en la necesidad de un nuevo ajuste, pero marco el inicio de un nuevo periodo para Chile donde el estado chileno paso a adoptar politicas mas activas para crear una estructura de exportacion, a traves de buscar aumentar la tasa de ahorro interno y la acumulacion de capital. Asi hacia finales de los 80 Chile empezo a moverse en la implementacion de regulaciones al sistema financiero y los flujos de capital orientadas a captar inversion de largo plazo, adopto tambien el ahora famoso sistema de ahorro forzado a traves del sistema de pensiones, y otros conjuntos de medidas (incluyendo la gestion prudente del tipo de cambio) para promover una restructuracion mas favorable al desarrollo de los sectores de exportacion. Estas politicas mas activas hasta ahora se han traducido en un importante desarrollo del sector chileno de exportacion (cabe resaltar que estas politicas no son precisamente reformas de libre mercado).
 
La experiencia Chilena entre 1973-1982 refleja nuevamente que el marco de politicas ortodoxo no trata adecuadamente el problema del ahorro interno y la acumulacion de capital, y pone excesivas esperanzas en que las se–ales de precio y las tasas de interes en condiciones de libre mercado bastaran para solventar estos problemas. El problema de lograr un proceso de acumulacion de capital para sostener el crecimiento (modelo Harrod-Domar) figuraba de forma central en el pensamiento sobre desarrollo que prevalecio entre los 50 y 70. Y motivo a muchos gobiernos Latinoamericanos a distorsionar la economia para forzar una acumulacion de capital sin atender la eficiencia de la inversion (ej. las empresas del estado venezolano en Guayana son un ejemplo). La acumulacion ineficiente de capital por el sector publico produjo pobres resultados y el retorno al rol preponderante de la eficiencia a traves de las se–ales de precio correctas dentro del nuevo paradigma de desarrollo. Uno de los retos de politicas publicas que pareciera surgir de las tendencias observadas en los 90 y la baja inversion que todavia se mantiene, es como dise–ar intervenciones de politica, que actuando con el mercado y preservando la eficiencia, induzcan los aumentos en el ahorro e inversion productiva privadas que son necesarios para lograr un proceso de crecimiento sano y sostenido.
 
Como se menciono anteriormente la reestructuracion hasta ahora inducida por las reformas todavia deja abierta la necesidad de fomentar la eficiente canalizacion de la inversion privada en sectores de exportacion que ofrezcan oportunidades de creciente productividad y generacion de empleo. Esta situacion conduce a la pregunta de si habria o no lugar para el dise–o de nuevas formas de politica industrial en Latinoamerica. Nuevas politicas industriales en el sentido de que lejos de volver a formas caducas de subsidio, proteccion, y credito facil, fueran capaces de inducir un mayor ahorro interno y una eficiente inversion del mismo. Las innovaciones institucionales de ahorro forzado a traves del sistema de pensiones son un posible instrumento a seguir como parte de estas nuevas politicas, aunque se necesitaran desarrollar y experimentar varios instrumentos mas para lograr los avances que se necesitan.
 
Las nuevas formas de politica industrial tendrian que operar dentro del reducido marco de accion para la aplicacion de politicas selectivas o graduales que imponen hoy en dia el regimen de libre comercio internacional (GATT-OMC) y la globalizacion de los mercados financieros internacionales. Aun si imaginaramos poder superar las importantes diferencias culturales, politicas, institucionales, y economicas que separan a los paises Latinoamericanos de los "tigres" asiaticos; no seria posible hoy para nuestros paises seguir politicas similares a las que estos ultimos aplicaron con exito en su proceso de industrializacion tardia. Todo esto presenta un gran reto de como armar un marco de politicas y intervenciones a nivel micro o mesoeconomico para fomentar un proceso sostenido de inversion y transformacion tecnologica en sectores que puedan competir y expanderse internacionalmente. Aqui las nuevas politicas industriales tendrian que apalancarse en la creacion de mercados para la absorcion, difusion rapida, y eventual generacion de nuevas tecnologias. Un posible componente seria explotar las oportunidades de sinergias en el sector privado a traves de redes de informacion, fortalecimiento de los mecanismos de cooperacion empresarial, coordinacion de inversiones, creacion conjunta de centros de investigacion y extension tecnologica en los sectores que lo justifiquen, y el movimiento coordinado hacia estandares internacionales. Otro componente basico tendria que ser el esfuerzo sistemico y a todo nivel para la actualizacion del capital humano, incluyendo un importante rol del sector privado en la capacitacion tecnica ("apprenticeships") de los muchachos cuando ingresan en la fuerza laboral al salir del sistema de educacion publica.
 
Cualquier modalidad que se implementara de politica industrial e intervencion a nivel microeconomico tendria que apoyarse en el pilar fundamental de una estabilidad macroeconomica sostenida, para incentivar un horizonte de largo plazo en la inversion y su orientacion productiva. Esto implicaria el requisito de que toda intervencion, ya sea tecnologica, educativa, de mejora del capital humano, etc., se realice en condiciones de balance fiscal o al menos deficits manejables. Esta realidad apunta a la forzosa necesidad de una mayor y mas eficiente colaboracion entre el sector publico y privado en el logro conjunto de los objetivos industriales y de generacion de empleo que se planteen los paises. Indudablemente cualquier planteamiento de este tipo debe descansar sobre un solido consenso politico y un gran profesionalismo tanto de la burocracia publica como de los cuadros gerenciales del sector privado.
 
4. Liberalizacion y Globalizacion: tendencias observadas en el ambito social durante los 90
 
Se ha examinado primero el ambito productivo porque se considera que dadas las tendencias historicas en Latinoamerica, el logro de un crecimiento economico importante y sostenido sera un prerequisito para poder sacar adelante un porcentaje significativo de la poblacion que se encuentra debajo de la linea de pobreza. Latinoamerica siempre se ha caracterizado por una gran desigualdad en la distribucion del ingreso y los avances que han logrado algunos paises en reducir la pobreza han dependido en gran parte del aumento del crecimiento economico mas que de medidas redistributivas. En cuanto a mecanismos de redistribucion del ingreso, los paises Latinoamericanos en general se encuentran bastante atrasados y en muchos casos muestran patrones regresivos (que benefician mayormente a la poblacion de mayor ingreso) en su estructura fiscal y de gasto publico. El uso relativamente bajo de impuestos a la propiedad en relacion al uso generalizado de impuestos al consumo como el IVA, o el porcentaje de gasto publico en educacion superior en relacion a la educacion primaria, son algunos ejemplos de estos patrones regresivos. A continuacion se examinan algunas de las tendencias observadas.
 
Tendencias en la incidencia de pobreza y su relacion con el crecimiento
 
Las tasas de pobreza e indigencia aumentaron significativamente en Latinoamerica durante los 80s por la reduccion promedio anual del -1.1% en ingreso per capita que significo la crisis de la deuda. Segun datos de la CEPAL en 1990 39% de los Latinoamericanos vivian bajo la linea de pobreza (definida como 2 veces el costo de la minima canasta basica) y 18% estaban por debajo de la linea de indigencia (aquellos ingresos que no llegan a cubrir el costo de siquiera una canasta basica). En 1980 estas cifran eran 35% y 15% respectivamente. El crecimiento economico registrado entre 1990 y 1993 determino reducciones en la incidencia de pobreza en varios paises. Sin embargo la mayoria de la region todavia se encuentra con tasas de pobreza e indigencia mayores que las que se observaban en 1980 y mas cercanas a la que caracterizaban a la region en 1970.
 
En Venezuela por ejemplo los porcentajes de la poblacion en estados pobreza e indigencia pasaron respectivamente de 22% y 7% en 1981, a 34% y 12% en 1990, y a 33% y 11% en 1992, tras el fuerte crecimiento registrado en 1990 y 1991 (7% y 9,7% respectivamente). Entre 1990 y 1992 el fuerte crecimiento registrado en Argentina (8,8% y 8,6% en 1991 y 1992) coincidio con un importante descenso en el porcentaje de pobreza e indigencia de 16% y 4% en 1990, a 10% y 1% en 1992. El otro pais que registro importantes avances fue Chile, con cuyo crecimiento (7,1% y 10,5% en 1991 y 1992) coincidio con un descenso en el porcentaje de pobreza e indigencia de 35% y 12% en 1990, a 28% y 7% en 1992. Colombia por ejemplo, aun gozando de relativa estabilidad macroeconomica durante este periodo y creciendo al un promedio anual superior al 3% entre 1990 y 1992, empeoro sus tasas de pobreza e indigencia de 35% y 12% de la poblacion en 1990, a 38% y 15% en 1992. Estos datos revelan que aparentemente se requerira lograr tasas de crecimiento economico muy altas (superiores al 7% anual) para lograr algunos avances en la reduccion de la pobreza. Hay que resaltar que el periodo 1990-1993 coincidio con la gran afluencia de capital externo descrita anteriormente y el logro de las mayores tasas de crecimiento registradas en Latinoamerica durante los 90. La tendencia a lograr ciertos avances en la reduccion de la pobreza se mantuvo tambien entre 1992 y 1994, pero la importante reduccion del crecimiento y afluencia de capitales a partir de 1994 no presenta una panorama optimista.
 
Aparte del descenso generalizado del crecimiento a partir de la crisis Mexicana del 1994, se observa un factor adicional que aparentemente ha impedido reducir la pobreza mas efectivamente durante los 90 y que tiene que ver con un cambio en la relacion existente entre el crecimiento del producto (PIB) y la evolucion de la tasa de desempleo. Segun estudios de Naciones Unidas, durante los 90 se observa que el logro de un nivel dado de crecimiento no ha contribuido a reducir el desempleo en la misma proporcion que antes. Durante 1990-1995 a pesar del importante crecimiento registrado en la region, la tasa regional de desempleo aumento. El cambio observado en la relacion entre producto y empleo en los 90 pudiera denotar la presencia de un factor estructural. Segun estos estudios este cambio pudiera estar causado por la debil generacion de empleo productivo que hasta ahora ha producido el proceso de reestructuracion de las economias regionales.
 
Tendencias en la generacion de empleo productivo y desempleo
 
En efecto, durante los 90 se observa en Latinoamerica una debil expansion del empleo productivo particularmente en los sectores de mayor productividad y altos salarios, y una creciente concentracion del empleo en los sectores de menor productividad, como el sector informal y trabajadores por cuenta propia. En consecuencia entre 1990 y 1995 se observo que un alto porcentaje de los nuevos puestos de trabajo eran en sectores de baja productividad. El aporte del sector formal (medianas y grandes empresas, profesionales y tecnicos, personal administrativo y sector publico) a la generacion de empleo no agricola bajo de 47.9% a 44.3% a nivel regional entre 1990 y 1994 segun datos de la OIT. Dentro del sector formal, se observa una tendencia decreciente en la ocupacion en actividades industriales incluso en cifras absolutas (15% de reduccion entre 1990 y 1995 ). En todos los paises sobre los cuales se disponen datos el empleo industrial se redujo en las empresas medianas y grandes. Dentro de este segmento solo en la industria maquiladora (Mexico, Centroamerica y el Caribe) se mantuvo la generacion de empleo neto.
 
Aparentemente la perdida de empleo industrial obedece a las incorporacion de innovaciones tecnologicas y organizativas en las empresas mas grandes que si bien han aumentado la productividad laboral de los trabajadores que pueden retener sus puestos, han inhibido la generacion de mayor empleo. Por otra parte como se menciono en la seccion anterior la reestructuracion no ha producido hasta ahora un dinamismo suficiente en las exportaciones para compensar estas tendencias a la disminucion del empleo industrial. La tendencia es hacia una concentracion de empleo en el sector de servicios en actividades no transables (ej. comercio, hoteles, restaurantes, actividades financieras y bienes raices) y la peque–a y microempresa (este es un sector de empleo precario y que generalmente no goza de una alta productividad).
 
La concentracion de oportunidades de trabajo en sectores de baja productividad se refleja en el hecho de que en 1995 el salario medio real todavia no ha recuperado los niveles de 1980, a pesar del importante crecimiento que experimento la region entre 1990 y 1995. Dentro de Latinoamerica Venezuela muestra la tendencia mas fuerte de deterioro del salario real con una perdida de 34.2% entre 1990 y 1995.
 
Polarizacion del ingreso
 
La baja generacion de empleo en relacion al crecimiento logrado, y su concentracion en sectores de baja productividad ha exacerbado la polarizacion del ingreso en la mayoria de los paises. Esta tendencia se observa a traves del cambio en la participacion del ingreso nacional de los distintos sectores de la poblacion. El porcentaje captado por el 25% mas pobre de la poblacion continua disminuyendo en casi toda Latinoamerica encontrandose en niveles alrededor de 7% del ingreso nacional. Entre tanto el porcentaje de ingreso captado por el 10% mas rico de la poblacion ha seguido creciendo y se ubica por encima de 30% del ingreso nacional en la mayoria de los casos. La tendencias a una creciente polarizacion tambien se refleja en un aumento del coeficiente Gini en la mayoria de los paises entre 1990 y 1996 (este coeficiente se usa como indicador del grado de desigualdad en la distribucion del ingreso).
 
La tendencia hacia una mayor polarizacion del ingreso y exclusion social de importantes sectores de la poblacion es una tendencia, no solo Latinoamericana, sino mundial que se ha intensificado junto al avance del proceso de liberalizacion, globalizacion y progresiva contraccion del gasto publico en rubros sociales. En lineas generales el mecanismo a traves del cual se propaga la creciente polarizacion del ingreso pudiera describirse como sigue: Basicamente los sectores mas pobres de la poblacion, que cuentan con menor educacion y vienen arrastrando importantes perdidas de ingreso desde los 80, no se encuentran en capacidad de incorporarse a los sectores modernos de mayor productividad y aprovechar las oportunidades que puede abrir la globalizacion. Este patron es agravado por el hecho de que la generacion de empleo en estos sectores de mayor productividad se ha manifestado como bastante exigua durante los 90, y no precisamente por razones coyunturales. La polarizacion se acrecienta a medida que la mayoria de las oportunidades de empleo se concentran en los sectores de baja productividad e informal, y la brecha de productividad se hace mas grande entre el sector globalizado y el resto. La clase media se ha visto tambien impactada en la mayoria de los paises por la desaparicion o contraccion de importantes numeros de peque–as y medianas empresas orientadas al mercado interno tras la apertura comercial.
 
Algunos autores argumentan que otro factor que ha agravado el proceso de polarizacion social, y la tendencia a un bajo crecimiento y alto desempleo, tanto en el mundo industrializado como el vias de desarrollo es el hecho de que la globalizacion del mercado financiero internacional impone un "bias" deflacionario a las politicas nacionales que pueden ejercer los paises. Basicamente las unicas opciones de politica son la restriccion monetaria y fiscal, cualquier politica de expansion de la demanda es inmediatamente castigada por los mercados internacionales. Estos autores defienden la idea de volver a un esquema internacional de mayor coordinacion macroeconomica entre los paises industrializados para poder reactivar el crecimiento de la economia mundial a los niveles que experimento hasta los 70, a traves de la implementacion coordinada de politicas mas expansivas. Quizas si continua aumentando el desempleo masivo en Europa se genere la voluntad politica necesaria para considerar estas alternativas. Por ahora la prescripcion de las instituciones mas influyentes es la de desregular lo mas posible el mercado laboral a traves de desmontar requisitos de salario minimo y contractuales para agilizar la absorcion de trabajadores segun se abran oportunidades en el mercado ("labor market flexibility"). Esta es la prescripcion que se esta promoviendo en los foros internacionales mas importantes para atacar el pobre desempe–o en la generacion de empleo. Por ahora no se menciona siquiera la posibilidad de intentar utilizar una mayor coordinacion macroeconomica internacional para otro objetivo que no sea lograr ajustes en el tipo de cambio entre las monedas mas fuertes (dolar, marco, franco, yen).
 
Algunos paises con marcos laborales excesivamente rigidos que inhiben la generacion de empleo (como Venezuela) pudieran beneficiarse de lograr mayor flexibilidad en su mercado laboral. Sin embargo la experiencia de los paises que han "flexibilizado" completamente su mercado laboral apunta a la aparicion de nuevos tipos de marginalizacion basada esta vez en el empleo precario. Por ejemplo un trabajo reciente sobre el mercado laboral chileno concluye:
 
"El "milagro economico" Chileno de la ultima decada se ha construido sobre una estrategia de crecimiento de la exportacion que requiere bajos salarios, un alto grado de "internal oligopsony" (15 grandes empresas compran gran parte de la produccion agricola interna y la canalizan a la exportacion), y un mercado laboral flexible con severas restricciones sobre los sindicatos. En el proceso, se ha creado un numero suficiente de empleos para lograr reducir el desempleo drasticamente; pero las practicas de contratacion prevalecientes han fomentado condiciones de empleo precarias para la mayor parte de la fuerza de trabajo."
 
"El elemento mas importante de la pobreza en el Chile actual, no es el desempleo ni la marginalizacion, sino el empleo asalariado precario. El individuo ya no esta limitado por el empleo esporadico en una sola compa–ia, pero encuentra trabajo mas regular en base a contratos de corto plazo con varias compa–ias, o se mete en varios trabajos al mismo tiempo. Asi la pobreza ya no puede expresarse simplemente en terminos de desempleo y marginalidad pero se reproduce en nuevas formas y entre estratos mas amplios de trabajadores. Esto pone limites a las estrategias o politicas redistributivas que se concentran en el sector informal o en la microempresa. Las condiciones para una mayor equidad ya no pueden construirse en base a un gasto social creciente o mas focalizado. Hay una necesidad creciente de construir mercados mas transparentes, compa–ias mas abiertas y menos autoritarias, mayor acceso a educacion y entrenamiento, mas oportunidades de participacion y organizacion laboral, y politicas de ingreso y eficiencia basadas en una justa distribucion de los aumentos de la productividad. Todos estos son elementos decisivos en un nuevo tratamiento de la clase trabajadora, dentro del nuevo contexto de desarrollo y democracia, en la peque–a economia abierta de Chile".
 
Sumario de las secciones 3 y 4
 
El patron observado de evolucion economica durante los 90 no permite ser muy optimista en cuanto a que Latinoamerica este en camino de lograr un proceso de crecimiento sostenido y de suficiente magnitud para hacer frente al importante problema social y altos indices de pobreza que presenta la region. Aunque el insatisfactorio desempe–o del crecimiento y reestructuracion regional tras varios a–os de reforma sigue siendo una gran fuente de polemica, las tendencias observadas durante la primera mitad de los 90 reflejan un "trade off" aparente entre los objetivos de las politicas adoptadas para mantener la estabilidad y el objetivo de promover un crecimiento sostenido a largo plazo (Dornbush y Werner 1994).
 
Aparte de esto se ha puesto en evidencia nuevamente que las fuentes de inestabilidad economica en la region no son solo de origen interno, y que aun en condiciones de superavit fiscal y baja inflacion, importantes factores externos pueden tener una marcada incidencia desestabilizadora a un gran costo economico y social. Esta realidad sugiere la necesidad pragmatica de mejorar aun mas la formulacion de politicas e ir mas alla de la simple liberalizacion como estrategia de desarrollo. Por supuesto manteniendo los logros hasta ahora logrados por las reformas (de otra forma seria un salto atras, un "break-back" en vez de un "break-through"). Los nuevos retos que se plantean tienen que ver con el dise–o de estrategias que refuercen aun mas la estabilidad de la region, disminuyan la vulnerabilidad externa, aumenten el ahorro domestico, y generen mayor dinamismo en la inversion productiva, la generacion de empleo, y la distribucion del ingreso. Para esto se hara necesario que los paises Latinoamericanos dise–en nuevos tipos de innovaciones institucionales e intervenciones a nivel micro y mesoeconomico que puedan operar con, y incluso crear nuevos mercados y acelerar su accion hacia el logro de estos objetivos en condiciones crecimiento, diversificacion y expansion del sector externo.
 
La alternativa es seguir esperando que las reformas hasta ahora implantadas produzcan por si solas un proceso de desarrollo mas dinamico que el hasta ahora observado. La version oficial es que hay que seguir esperando para cosechar resultados. Sin embargo la evidencia acumulada en Latinoamerica en los paises que mas tiempo han pasado en proceso de ajuste y desregulacion, el reciente repunte de las tasas de interes en Estados Unidos, y el grave problema de pobreza acumulada, parecieran indicar que ha llegado el momento de dejar atras posturas ideologicas y dicotomias obsoletas (ej. estado-mercado, estructuralismo-ortodoxia) y proceder con pragmatismo a enfrentar conjuntamente nuevos retos en la formulacion de politicas de desarrollo, tomando lo bueno y dejando lo malo, de lo que se ha aprendido en Latinoamerica en los ultimos 20 a–os.
 
5. Implicaciones para Venezuela
 
La discusion anterior pinta un panorama del reto creciente que tendran que enfrentar la formulacion de politicas publicas en el pais, aun despues de que se logre el proceso de liberalizacion, para encauzar a Venezuela en un proceso de desarrollo sostenido durante la proximas decadas. Una caracteristica importante de ese desarrollo tendra que ver con el fomento de la inversion, el ahorro, y la diversificacion y creciente orientacion externa del aparato productivo no petrolero. Otra caracteristica igualmente importante tendra que ver con la inversion sostenida en capital humano y la reversion del proceso de desintegracion y empobrecimiento de importantes sectores de la poblacion para poder garantizar la gobernabilidad. Finalmente ambos objetivos tendran que lograrse en un ambiente de estabilidad macroeconomica y disminucion de la vulnerabilidad externa para poder mantener vivo el crecimiento que se logre en el pais. La experiencia de la mayoria de los paises Latinoamericanos despues del proceso de ajuste de los 80 y liberalizacion de los 90, apunta a que quizas tendremos que aprender nuevas formas de "ayudar" la operacion de los mercados para el logro de estos objetivos.
Escapa del alcance del presente articulo el intentar esbozar con mas detalle cuales seran las caracteristicas especificas de las innovaciones institucionales y nuevos instrumentos, que tendra que desarrollar Venezuela para moverse hacia los objetivos planteados. Esta es una agenda de investigacion abierta que representa un importante reto intelectual para las nuevas generaciones del pais, y donde tendra que trabajarse en esbozar propuestas sectoriales en todos los ambitos de politicas publicas: social, industrial, de crecimiento, de gestion macroeconomica, de ahorro/inversion, de medio ambiente etc.
 
Cabe resaltar que se dispone actualmente de una enorme experiencia acumulada a traves de la experimentacion de otros paises que han reaccionado primero que nosotros al nuevo ambito economico mundial. Sin embargo la busqueda de un modelo adecuado de desarrollo que pueda operar dentro de las limitaciones que imponen las nuevas estructuras economicas globales a las iniciativas nacionales no sera facil. El regimen internacional de libre comercio y la reducida autonomia de los paises de hacer politica macroeconomica independientemente de los mercados financieros internacionales, imposibilita hoy dia intentar replicar los ejemplos mas recientes de industrializacion exitosa en la historia economica (paises del sureste asiatico). Aunque todavia pueden tomarse algunas lecciones de esas experiencias, la nueva situacion mundial plantea la necesidad y el reto de tener que innovar.
 
Para que Venezuela pudiera moverse con exito mas alla de la liberalizacion, hacia una formulacion de politicas de desarrollo como la planteada los siguientes consideraciones serian necesarias:
 
- Lejos de creer que la reduccion del estado venezolano y su retiro del ambito economico nacional producira automaticamente desarrollo, el panorama que se asoma es mas bien que el estado venezolano tendra que prepararse para enfrentar enormes retos en la formulacion de politicas y el mantenimiento de la estabilidad macroeconomica. Actualmente ni el estado venezolano, ni los partidos politicos, cuentan con el capital intelectual ni las instituciones para emprender con exito estas labores. Se hace cada dia mas inevitable un proceso de renovacion del estado que implique una profunda renovacion institucional y la incorporacion de nuevos contingentes de capital humano capacitado al aparato publico venezolano a todo nivel. Pudiera empezarse con la intensificacion y progresiva extension a todo el aparato publico de los esfuerzos aislados de renovacion que se han venido haciendo (ej. SENIAT, MIC, decentralizacion etc.).
 
- Es cada dia mas urgente lograr un consenso politico en el pais sobre el que se fundamente un esfuerzo de desarrollo y un horizonte de planeacion de largo plazo. A menos que Venezuela este dispuesta a quedarse rezagada completamente en el proceso de modernizacion economica,(y a atrasarse aun mas en relacion a otros paises Latinoamericanos y Asiaticos que en los 60 eran mucho mas pobres que nosotros y ahora son mucho mas ricos), sera necesario vencer el cortoplacismo quinquenal y la rencilla partidista que ha dirigido nuestras politicas de desarrollo y que han producido los pobres resultados que hoy sufrimos. Si el pais no es capaz de lograr ese consenso politico la alternativa es continuar en un proceso de empobrecimiento y polarizacion creciente (una "Africanizacion" si se quiere), que aunque enlentecida por la renta petrolera, probablemente conducira a la anarquia, la ingobernabilidad, y los autoritarismos.
 
- El pais tiene durante la proxima decada una importante carta de maniobra , para bien o para mal, en la renta petrolera. La aceleracion de la demanda petrolera mundial por el crecimiento de los mercados energeticos del sur (ej. China, sureste asiatico, etc.) pareciera indicar que vamos a poder gozar de un nuevo y prolongado "boom" petrolero. Este "boom" representaria si se quiere la ultima oportunidad para el pais de emprender un proceso de desarrollo sostenible sin tener que empezar de cero (como tuvieron que hacer Corea o Taiwan). Ya que con el creciente grado de innovacion tecnologica mundial y el marco internacional para combatir el cambio climatico apoyado por la OECD, parece inevitable que el mercado energetico mundial se aleje cada vez mas de los combustibles fosiles. Pareciera posible asegurar que en los proximos 20 a–os ya el petroleo perdera su supremacia actual.
- La renta petrolera bien manejada, incluyendo la creacion de un fondo de estabilizacion, le permitiria a Venezuela cierto grado de libertad para emprender politicas sociales, educativas e industriales que si son bien dise–adas pueden rendir cuantiosos beneficios. Se puede argumentar que las inversiones mas importantes pudieran ser asegurarle niveles minimos de nutricion y salud a la poblacion mas pobre; hacer un esfuerzo sistematico en mejorar la educacion primaria actual; y emprender una politica para fomentar la absorcion, difusion, adaptacion, y generacion de nuevas tecnologias y aumentar la productividad y diversificacion del aparato productivo a todo nivel (ej. peque–a y mediana empresa, agricultura, turismo etc.).
 
- La renta petrolera mal manejada implicaria una apreciacion real sostenida, mayor desindustrializacion y vuelco a negocios de importacion o ensamblaje, demorar aun mas la inevitable reforma del estado, y entre otros vicios, la profundizacion de la estructura y relacion clientelar entre el estado, los partidos, y el sector productivo. Todo lo cual llevaria a prolongar el subdesarrollo y baja diversificacion del aparato productivo y regresar a los patrones aberrantes que han llevado al pais a su estado de empobrecimiento actual. El costo de seguir esta trayectoria seria altisimo ya que como dijimos antes, el mercado energetico mundial cambiara completamente en las proximas decadas, y nos encontrariamos al final del "boom" con una estructura economica completamente aberrada e incapaz de sostener al pais en su nueva era "post-petrolera".
 
- Aparte de ensayar una formulacion de politicas mas activas para buscar acelerar su proceso de desarrollo, es importante para Venezuela comenzar a mirar un poco mas hacia afuera para poder insertarse estrategicamente dentro del nuevo ambito Latinoamericano y mundial y comenzar a desarrollar posicionamientos y alianzas estrategicas diferentes a las de su (todavia no superado) rol como pais petrolero. Algunas de las oportunidades que aqui existen serian la de apalancar nuestra ventajosa posicion geografica e ingenieria local para promover al pais como polo ("hub") de comunicaciones, servicios, y transporte tanto intra-latinoamericano (MERCOSUR-Pacto Andino-NAFTA) como entre Latinoamerica y Europa. Otra oportunidad es la de desarrollar posiciones conjuntas con otros paises amazonicos (junto a Brasil, Colombia, Ecuador y Peru) para apalancar nuestros importantes recursos naturales y la posicion como productor energetico (tanto hidroelectrico como petrolero), dentro de la agenda de negociacion internacional sobre medio ambiente para lograr concesiones (ej. transferencias tecnologicas y de otros tipos) a cambio de garantizar una gestion ecologicamente idonea y la proteccion de la cuenca amazonica. Todo esto resalta la necesidad de desarrollar una mayor sofisticacion de la politica ambiental y la politica exterior del pais, a la par de las otras politicas de desarrollo mencionadas anteriormente.
Finalmente para concluir lo mas importante seria reconocer que Venezuela tendra que hacer un esfuerzo titanico de desarrollo durante las proximas decadas. Este proceso apenas estaria iniciandose con la transicion a un regimen mas abierto y la remocion de las distorsiones de precio acumuladas. La liberalizacion, mas que un piloto automatico, representa el primer paso de un largo camino que implicara nuevos retos para la formulacion de politicas en el pais. Por esto es importante evitar la tentacion de caer en el reduccionismo creciente de que con la simple liberalizacion nos encausaremos deterministicamente en una trayectoria unica de desarrollo creciente y convergencia con los paises industrializados. Es importante que las nuevas generaciones eviten las simplificaciones de origen ideologico o teorico y se aboquen desde ya a manejar el reto del desarrollo venezolano en toda su complejidad politica, economica, social e institucional.

REFERENCIAS

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2 _. Ibid 1

3 .- Ibid 1

4 ._ UNCTAD. Trade and Development Report 1995, Chapter II.

5 ._ UNCTAD. Trade and Development Report 1995, Chapter II.

6 _. A. Barros de Castro. The State Business and the restoration of the neoclassical paradigm. ECLAC Review 58, April 1996.

7_. Rosenthal G. La evoluci\n de las ideas y polRticas para el desarrollo. CEPAL Review, December 1996.

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11 . Frenkel Roberto. Macroeconomic Sustainability and Development Prospects: Latin American Performance in the 1990s. UNCTAD discussion paper No. 100. Agosto 1995.

12 . Datos tomados primariamente de publicaciones recientes de UNCTAD y CEPAL, para el momento de escribir este articulo desafortunadamente no tengo a la disposicion los datos del BID que espero conseguir para la revision.

13 . Ffrench-Davis Ricardo PolRticas Macroeconomicas para el Crecimiento. Revista de la CEPAL, Diciembre 1996. Fuente: CEPAL sobre la base de cifras de balanza de pagos y cuentas nacionales de 19 paises.

14 . Fuente: CEPAL sobre la base de cifras de balanza de pagos y cuentas nacionales de 19 paRses.

15 . Fuente: CEPAL sobre la base de cifras de balanza de pagos y cuentas nacionales de 19 paRses.

16 . Ffrench-Davis Ricardo Politicas Macroeconomicas para el Crecimiento. Revista de la CEPAL, Diciembre 1996.

17. Fuente: CEPAL sobre cifras oficiales transformadas en dolares a precios constantes de 1980.

18 . Segdn calculos del UNCTAD Secretariat. Trade and Development Report 1995.

19 . UNCTAD. Trade and Development Report 1995, Chapter II.

20 . UNCTAD. Trade and Development Report 1995, Chapter II.

21 . A.Hofman. Capital stock estimates in Latin America. Cambridge Journal of Economics (1995). cita en UNCTAD Trade and Development Report 1995.

22. Marfan M., Bosworth B. Saving, Investment, and Economic Growth en "The Chilean Economy-Policy Lessons and Challenges. Bosworth, Dornbush, Lab<n (eds.). 1994 Brookings Institution.

23 . Benavente, Crespi et al. Universidad de Chile. La transformacion del desarrollo industrial de America Latina. en Revista de la CEPAL, Diciembre 1996.

24 . Ver analisis de UNCTAD, Trade and Development Report 1996, pagina 127.

25 . Benavente, Crespi et al. Universidad de Chile. La transformacion del desarrollo industrial de America Latina. en Revista de la CEPAL, Diciembre 1996.

26 . Benavente, Crespi et al. Universidad de Chile. La transformacion del desarrollo industrial de America Latina. en Revista de la CEPAL, Diciembre 1996.

27. Rosenthal G. La evolucion de las ideas y politicas para el desarrollo. CEPAL Review, December 1996.

28. Entre ella varios trabajos recientes del BID.

29. Frenkel Roberto. Macroeconomic Sustainability and Development Prospects: Latin American Performance in the 1990s. UNCTAD discussion paper No. 100. Agosto 1995.

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37. Naciones Unidas. Estudio Economico de America Latina y el Caribe 1995-1996. CEPAL 1996. Paginas 92-94

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39. Alvaro Diaz y Martinez Javier. "Chile: the great transformation". Brookings Institution 1996.

40. Dornbusch R. y Werner A. Mexico: stabilization, reform, and no growth. Brookings Institution 1994.

41. Este es un tema que ha desarrollado Roberto Smith.