descentralizacion

LA DESCENTRALIZACION:
PROBLEMA O SOLUCION?
PONENCIA del mes de Octubre

I

Hace algunos años la descentralización se nos presento como la gran
solución a los problemas político-administrativos de Venezuela. Hoy
comenzamos a tener dudas sobre sus posibilidades. Algunos estados han
tenido un enorme éxito al asumir la administración de ciertos servicios
públicos mientras que otros lo han hecho sin la misma fortuna. Algunos
estados han logrado que se les apruebe la descentralización de los
servicios de educacion y salud mientras que otros han tenido que aguardar
mas tiempo por su aprobacion. El proposito de este ensayo no es el de
desarrollar un modelo que explique la variacion del desarrollo
institucional de los distintos estados venezolanos, es decir, un modelo
que logre explicar por que ciertos estados han sido mas efectivos que
otros al asumir la administracion de ciertos servicios publicos y por que
en algunos estados el proceso de descentralización ha sido mas profundo que
en otros. Este es sin duda un problema importante pero que merece una
consideracion aparte. El proposito de este ensayo es mas modesto y por la
misma razon mas general. Mi objetivo es el de intentar revelar como
ciertas factores politicos moldearon el marco institucional de la
descentralización para el momento de su aprobacion en 1989 y como ese marco
institucional ha limitado y hecho mas complejo la descentralización en
Venezuela.

Los distintos tipos de descentralización que se han dado en America Latina
han estado determinados en gran medida por la naturaleza de los incentivos
institucionales a los cuales responden los politicos en el congreso. Si
para ser re-electos los politicos son responsables politicamente frente a
clientes locales, como ocurre en Brasil, las transferencia de recursos y
responsabilidades administrativas no va a estar controlado por el poder
central. Si por el contrario, los politicos para ser re-electos en el
congreso son politicamente responsables frente a partidos nacionales, y
mas especificamente, frente a lideres partidistas, como ocurre en Mexico
y Venezuela, entonces el poder central va a mantener control sobre el
proceso de transferencia administrativa. El hecho que en Venezuela para
1989 dos partidos altamente centralizados y disciplinados como Accion
Democratica y COPEI dominaran el congreso es un factor esencial para
comprender por que estas organizaciones estuvieron en capacidad de
conducir el proceso de descentralización. Los politicos dependian (y
todavia dependen aunque en menor medida) de los lideres partidistas para
entrar en las listas electorales. Debido a ello los parlamentarios no
reciben ningun tipo de benficios por ayudar a sus electorados regionales y
responden mas bien a los intereses de sus lideres partidistas quienes
saben que el proceso de descentralización puede erosionar su poder
politico. Estos elementos institucionales pueden explicar por que los
parlamentarios en Venezuela decideron crear una legislacion que les
permitiera ex-ante controlar el proceso de descentralización y protejer los
intereses de sus partidos politicos. De acuerdo a la ley de
descentralización las regiones carecen de autonomia para generar sus
propios ingresos, y ademas de ello, la peticion para la descentralización
de los servicios publicos son considerados caso por caso y para cada uno
de los servicios (desde cultura hasta educacion), lo cual hace el proceso
no solo dependiente del poder nacional, sino lento, complejo, y arduo.

Esta explicacion, sin embargo, solo nos ofrece una vision estatica del
proceso. Una vez que el proceso de descentralización ha sido iniciado es
posible observar, incluso en regimenes con sistema de partidos altamente
centralizados, como estos nuevos actores regionales comienzan a
organizarse para ejercer presion para obtener la transferencia de recursos
y responsabilidades. En contraste con los politicos en el congreso, los
gobernadores son responsables politicamente frente a su electorado
regional, y por lo tanto, no siempre van a responder a los intereses de
los lideres partidistas. Para ser re-electos tienen que cultivar votos a
nivel local. El hecho que en Venezuela los gobernadores puedan ser
re-electos por segunda vez crea incentivos para que estos actores
cuestionen el poder central. Los gobernadores pueden en cierta
circunstancias llegar a pasar por alto los intereses de sus lideres
partidistas con el unico proposito de incrementar sus probabilidades
electorales. Por el contrario, en paises como en Mexico, estos incentivos
institucionales no existen. Los gobernadores en Mexico estan limitados por
el principio de la no re-eleccion y por lo tanto dependen mas del partido
a nivel central para preservar un puesto en la burocracia federal o en el
congreso. Esto es lo que se conoce como el principio de la rotacion
burocratica, que ha sido un instrumento usado por el presidente para
controlar a los distintos actores dentro del sistema politico mexicano.

Las implicaciones de estas ideas son muy simples. En Venezuela los
publicos (educacion, salud, infraestructura, etc) que aun siguen en
control del poder central. De hecho en Venezuela los nuevos gobernadores
crearon una asociacion permanente para solucionar problemas de accion
colectiva y mejorar su posicion de negociacion frente al congreso. La
asociacion fue creada a pesar de que estos gobernadores pertenecian a
cuatro partidos diferentes (COPEI, AD, CAUSA R y MAS), y con el objetivo
de acelerar el proceso de descentralización. Esta asociacion fue el
resultado de un grupo de actores politicos que comprendieron que para ser
re-electos tenian que proveer ciertos bienes publicos para sus regiones, y
actuaron acordemente. Ademas, la crisis fiscal del Estado, las amenazas de
intervencion militar, y la existencia de una sensacion general de
descontento social, que ha caracterizado la situacion venezolana durante
la ultima decada, y que ha contribuido a la segmentacion del sistema
bi-partidista, ha tambien contribuido a aumentar el poder de
estos nuevos actores politicos.

Hay dos preguntas, sin embargo, que quedan por resolver. La primera tiene
que ver con los razones que permiten explicar por que los gobernadores
lograron solventar problemas de accion colectiva. Hasta ahora he sugerido
que estaba en su propio interes politico hacerlo. Pero esta explicacion es
insuficiente. Sabemos que la nocion de interes no siempre conlleva a una
determinada accion. El gobernador de Merida, por ejemplo, pudo haber
dejado al gobernador de Aragua hacer todo el trabajo de presionar al poder
central y a pesar de ello obtener los mismos beneficios. La experiencia
latinoamericana sugiere que en sistemas presidencialistas el poder
ejecutivo juega un rol fundamental en el proceso de descentralización. De
hecho en Venezuela el presidente -a traves de la COPRE- jugo un papel
fundamental para permitir que los gobernadores superaran problemas de
accion colectiva. De ahi que no siempre sea el caso que en paises con
sistema de partidos centralizados (otra vez utilizo los casos de Mexico y
Venezuela) los intereses del ejecutivo y el legislativo coincidan
necesariamente en relacion al proceso de descentralización. Los presidentes
(esto es claro durante la administraciones de Carlos Andres Perez en
Venezuela, asi como en la de Carlos Salinas de Gortari y Zedillo en
Mexico), pueden llegar, bajo ciertas circunstancias, a darle apoyo a la
descentralización como una estrategia politica para debilitar a los
politicos de linea dura dentro de su propio partido. Un incremento de la
competencia electoral a nivel regional puede ser una estrategia efectiva
(aunque no siempre exitosa) para cambiar las relaciones de poder dentro
de su propia organizacion politica. Cambiar arreglos institucionales a
traves de la descentralización puede ser un instrumento alternativo a
traves del cual un nuevo grupo de actores politicos pueda llegar apoyar un
programa de gobierno que es abiertamente resistido a nivel del poder
central.

La segunda pregunta tiene que ver con el momento en el cual los
gobernadores van a decidir presionar al congreso, en particular al senado,
para conseguir la descentralización de ciertos recursos y servicios. Bajo
que circunstancias van a ejercer esa presion? Que condiciones mejoran su
poder de negociacion y su abilidad para obtener la transferencia de
recursos y servicios? Pareciera ser que el poder de los actores a nivel
regional viene dada por la vulnerabilidad de la administracion central.
Durante una crisis politica o economica estos actores regionales intentan
mejorar su posicion de negociacion para influenciar las decisiones del
poder central. Durante la decada de los ochenta los paises
latinoamericanos han experimentado un proceso deliberado de
desmantelamiento institucional. La crisis de la deuda, y ademas de ello,
las reducciones presupuestarias introducidas por los programas de ajuste,
han contribuido al deterioro de los sevicios publicos. Esto sin duda ha
incrementado la fortaleza de las demandas regionales para decentralizar
servicios publicos como educacion y salud. Dado el colapso de los
servicios a nivel nacional la descentralización se convirtio en una
alternativa cada vez mas viable.

Mas importante aun, sin embargo, son los factores politicos que han hecho
de la politica regional, y en particular, la dinamica entre el centro y
las regiones, un elemento cada vez mas resaltante de los sistemas
politicos de nuestros paises. El colapso gradual del sistema hegemonico
del PRI en Mexico, ha producido una dispersion de poder entre los
distintos estados, que ha transformado el poder de negociacion de las
regiones frente al poder central. De hecho el arreglo constitucional
federal, que no era sino letra muerta, esta actualmente moldeando las
estrategias y opciones de los distintos actores dentro del sistema
politico mexicano. En Venezuela algo muy similar ha venido ocurriendo. Los
dos fallidos golpes de estado que ocurrieron en 1992 erosionaron el poder
del presidente y del congreso. Los gobernadores actuaron oportunistamente
y tomaron ventaja de esta situacion para inciar la descentralización
administrativa. Antes de esta fecha el congreso habia aprobado la ley pero
se habia resistido a iniciar la descentralización de los servicios. Seria
interesante analizar como la descentralización de los servicios ha venido
ocurriendo y tratar de identificar las variables que han influido el
proceso. Hasta ahora, sin embargo, tan solo he intentado explicar por que
la descentralización se dio de cierta manera y el por que del momento en el
que se inicio la descentralización de los servicios publicos en Venezuela.

II

La historia de la descentralización en Venezuela es ampliamente conocida.
La descentralización ha sido vista como el resultado de las presiones que
ciertos grupos sociales, partidos minoritarios, intelectuales, grupos
economicos, y asociaciones civiles, ejercieron para incrementar la
democratizacion del sistema politico venezolano. Tambien la
descentralización ha sido vista como la consecuencia natural de la crisis
del sistema populista de conciliacion dada la creciente incapacidad de los
partidos politicos de utilizar mecanismos utilitarios (la renta petrolera)
para mantener el tradicional sistema de cooperacion politica. En vista de
ello la descentralización fue disenada como un mecanismo para reducir las
tensiones generadas por la decadencia del sistema populista de
conciliacion. Lo cierto es que no fue sino hasta mediados de la decada de
los ochenta cuando Accion Democratica y Copei reconocieron la necesidad de
introducir reformas institucionales, entre ellas la descentralización, para
resolver problemas politico-administrativos. La COPRE fue la organizacion
creada por Jaime Lusinchi para atender estos problemas. Durante su
administracion la descentralización no tuvo mayor exito -esto viene
explicado basicamente por la mayoria parlamentaria de Accion Democratica-
aprobandose hacia el final de este periodo presidencial unicamente la
creacion y eleccion de la figura del alcalde.

Carlos Andres Perez prometio durante su campana electoral profundizar la
reforma del estado. Durante su campana Perez tuvo que enfrentar las
acusaciones que Eduardo Fernandez hiciera sobre la credibilidad del
compromiso de Accion Democratica hacia la reforma del estado. Fernandez
describio a Lusinchi como un presidente debil, atado a los intereses de la
cupula de su partido, lo cual habia impedido la continuacion de las
reformas. Esta posicion forzo a Perez a reconocer publicamente la
necesidad de apoyar reformas institucionales como la eleccion directa de
gobernadores. Pero ademas de la posicion electoral de Perez, otros dos
factores tienen que ser tomados en consideracion, para entender por que
durante su administracion la descentralización prometia tener un destino
diferente.

La primera tiene ver con la diferencia de la relacion que tanto Lusinchi
como Perez establecieron con Accion Democratica. Mientras que Lusinchi
gano las elecciones como el candidato consensual del CEN, Perez gano las
elecciones internas sin el mismo apoyo de la cupula del partido. De hecho
las elecciones internas de Accion Democratica estuvieron polarizadas por
la fuerte rivalidad entre sus dos facciones internas. Esta confrontacion
politica es esencial para revelar las razones politicas que motivaron a
Perez apoyar la descentralización. Dada la resistencia natural de Accion
Democratica hacia las reformas economicas, que tenian como consecuencia
directa el desmantelamiento de su estructura clientelar, y dada la falta
de control del ejecutivo sobre las decisiones del CEN (cuyo apoyo era
esencial para pasar ciertas leyes en el congreso), apoyar la
descentralización, en principio, era una solucion optima para crear un piso
politico alternativo. La descentralización les permitia a los nuevos
lideres politicos que apoyaron su candidatura competir por puestos
publicos tanto a nivel estadal como local; mas importante aun, un proceso
de descentralización obligaria a todos los partidos politicos, incluso
Accion Democratica, a restructurar su organizacion interna para adaptarse
a una mayor competencia electoral. El surgimiento de un conjunto de nuevos
actores politicos (los gobernadores), con un electorado regional, se llego
a pensar, podria haber creado un apoyo politico alrededor del programa de
ajuste economico. Finalmente, la oposicion que ciertos partidos como el
MAS y la CAUSA R, incluso COPEI, llegaran a realizar, serian mitigados a
traves de un mayor acceso a los puestos publicos a traves del mecanismo
electoral. Quiza esta fue la racionaliadad politica del poder ejecutivo
para apoyar la reforma del estado.

Pero mas que la presion ejercida por el poder ejecutivo lo que en realidad
precipito a los parlamentarios apoyar la descentralización fue la
envergadura de la crisis politica y social en Venezuela. La magnitud del
27-F le revelo a la mayor parte de los partidos politicos que la crisis
tenia tanto causas economicas como politicas. La mayor parte de la elite
politica venezolana se sorprendio al ver como la poblacion habia perdido
contacto con sus instituciones representativas y como esto estaba siendo
expresado violentamente en las calles. A pesar de que los lideres de los
partidos politicos declararon en publico que los disturbios eran una
respuesta natural a las reformas economicas del gobierno de Perez, en
privado se reconocio la necesidad de introducir importantes reformas
politicas. Partidos politicos como Accion Democratica estuvieron
virtualmente obligados abandonar su tradicional resistencia a la reforma
del estado y aceptar finalmente las eleccion directa de gobernadores, y la
reforma del sistema electoral, para asi disminuir la distancia entre los
votantes y sus representantes.

Sin embargo, una vez aceptada la posibilidad de la reforma, los incentivos
institucionales a los cuales responden los politicos en el congreso,
comenzaron a moldear el tipo de descentralización en Venezuela. Ya he
sugerido que en sistemas de partidos altamente centralizados el tipo de
descentralización va a ser uno que le da una autonomia limitada a las
regiones. La razon es que la dispersion de poder que produce un proceso de
descentralización tanto politica como administrativa debilita la capacidad
de la cupula partidista de controlar su propia organizacion. De ahi que
estuviera en el interes de los lideres partidistas, para ese momento tanto
los de AD como los de COPEI, obligar a los parlamentarios a disenar
reglas que hicieran mas dificil para las regiones obtener el control
sobre los servicios publicos. En Venezuela no es ningun misterio
que tanto los parlamentarios de COPEI como los de AD cultivan mas su
identificacion partidista que el voto personalizado y que por esta misma
razon estan sometidos a una rigida disciplina partidista. La causa de este
fenomeno puede rastrearse al modo de seleccion de los candidatos para el
congreso, que para el momento de la descentralización, estaba completamente
controlado por la cupula de los partidos.

Dado este factor institucional las leyes en Venezuela estan moldeadas para
proteger los intereses de estos lideres partidistas, y aun mas en el caso
de una ley como la de la descentralización, que tiene enormes consecuencias
politicas. De ahi que la legislacion sobre la descentralización refleje,
como de hecho lo hace, estos intereses. En la ley sobre descentralización,
delimitacion, y transferencia de responsabilidades, que se aprobo en el
congreso en 1989, los politicos protegieron sus interes de la siguiente
manera: a) La ley sobre descentralización no obliga al poder central
abdicar ciertas responsabilidades y ciertos recursos; b) La peticion para
la transferencia de responsabilidades es considerada caso por caso y para
cada uno de los servicios; y c) Los ingresos de los estados dependen
significativamente del poder central. En Venezuela la ley sobre
descentralización no incluye una descentralización inmediata de ciertos
servicios y tampoco incluye un (pre-commitment device -perdonen esta
frase) del legislativo hacia el proceso; un claro ejemplo seria una agenda
que incluida dentro de la ley obligara al senado a decentralizar de cierta
forma y a cierto tiempo para poder de esta manera cumplir con sus
intenciones formales. Por el contrario, la ley de descentralización tan
solo especifica los pasos que cada uno de los gobernadores debe seguir
para obtener la descentralización de los servicios publicos.

Otro aspecto significativo de la ley es que estas peticiones deben ser
sometidas por cada gobernador para cada servicio publico y es considerado
caso por caso. En otras palabras, este proceso no es una negociacion que
toma lugar sobre la base de un paquete de servicios, ni los servicios son
decentralizados a todos los estados al mismo tiempo; por el contrario,
cada estado tiene que pedirle al poder central la descentralizacion de
servicios que van desde educacion, agricultura, salud, y politica social,
hasta servicios como cultura, tecnologia, nutricion, turismo y vivienda.
En un pais como Venezuela este procedimiento significa que el senado debe
considerar mas de 220 peticiones en distintos momentos y sobre distintos
servicios. Este mecanismo tambien tiene como consecuencia que algunos
estados van a tener responsabilidades sobre ciertos servicios mientras que
otros van a tener responsabilidades sobre serrvicios muy distintos, y
quiza algunos, sobre ninguno. En el largo plazo este proceso va a generar
serias desigualdades regionales.

Finalmente, el gobierno central tiene absoluto control sobre la asignacion
de recursos. Los presupuestos de los estados dependen del situado
constitucional que obliga al gobierno a destinar parte de sus recursos a
los estados. (Ahora se creo el FIDE. No tengo mayor informacion sobre este
fondo pero seria interesante recibir comenatrios sobre los problemas y
beneficios del mismo). Entre 1989 y 1990, por ejemplo, 98% de los ingresos
de los estados venian dados por el gobierno central. En 1991, solo los
estados de Bolivar, Miranda, y Carabobo, fueron capaces de reducir su
nivel de dependencia al incrementar sus ingresos propios al mas del 10%.
Sin embargo, el hecho de que solo los municipios y el poder central
pueden cobrar impuestos hace mas dificil la posibilidad de los estados de
mejorar aun mas sus ingresos propios. De acuerdo a la ley de
descentralización los ingresos de los estados dependen del situado
constitucional, de los ingresos adicionales atados a proyectos especiales,
de la transferencia de recursos para la administracion de los servicios
publicos, asi como de los recursos generados por la administracion de
ciertas infraestructuras.

III

La transferencia de recursos y responsabilidades despues de las primeras
elecciones de gobernadores en 1989 no se realizo inmediatamente. Los
gobernadores entre 1990 y 1992 no obtuvieron ningun exito en hacer que el
congreso aprobara la administracion regional de ciertos servicios
publicos. Los partidos estuvieron renuentes a iniciar un proceso de
descentralización que inevitablemente debilitaria la red clientelar que
estos servicios les proveia. Fue tan solo dentro del contexto de una
profunda crisis politica, marcada por dos intentonas golpistas, y la
deflacion de poder tanto de la presidencia como del congreso, que los
gobernadores lograron finalmente que se iniciara la transferencia de la
administracion de algunos servicios publicos.
Durante los primeros anos de la administracion de Carlos Andres Perez la
COPRE le dio ayuda politica y tecnica a los nuevos gobernadores para
adelantar el proceso de descentralización administrativa. La COPRE incluso
abrio oficinas regionales con el explicito proposito de asistir a las
gobernaciones en en la conduccion de sus nuevas administraciones asi como
para ayudarlos en el proceso de peticion de descentralización de cada uno
de los servicios publicos. El poder ejecutivo hizo esto pensando que esta
asistencia aceleraria el proceso de descentralización y que les mostraria a
los gobernadores la direccion que debian tomar. De hecho la presidencia
jugo un rol fundamental en hacer que los gobernadores endosaran La
Declaracion de la Casa de la Estrella. En este documento los gobernadores
de cuatro partidos politicos diferentes se comprometieron a reunirse cada
sies meses para coordinar acciones politicas que aceleraran el proceso de
descentralización. En Venezuela el poder ejecutivo asumio rapidamente la
funcion de hacer que los gobernadores resolvieran problemas de accion
colectiva y ayudarlos a incrementar la presion sobre los politicos a nivel
central para inciar la mas radical de las reformas administrativas que
haya ocurrido en el pais.

A pesar de ello el congreso pudo resistir las demandas tanto del poder
ejecutivo como de los gobernadores. En 1991 la discusion sobre la peticion
para la descentralización de la salud presentadas por los estados de
Aragua, Anzoategui, Bolivar, Carabobo, y Falcon, fueron pospuestas. Para
ser mas preciso entre 1989 y 1992 no se aprobo la descentralización de
ningun servicio. En 1992, sin embargo, el destino de la descentralización
cambio radicalmente. Durante ese mismo ano las dos intentonas golpistas
contribuyeron a la repentina erosion de poder tanto de la presidencia como
del congreso. La crisis politica ayudo a catalizar la percepcion de la
poblacion en contra del programa economico de Perez asi como a las
practicas politicas que AD y COPEI habian utilizado en el pasado para
limitar los espacios para la participacion politica. Despues de las
intentonas golpistas la polarizacion politica alcanzo niveles inusitados.
Los gobernadores tomaron ventaja de esta situacion y declararon
abiertamente la incapacidad del estado central de administrar
adecuadamente los servicios publicos mas esenciales. Los gobernadores
oficialmente declararon conjuntamente que el modelo de administracion
central estaba completamente agotado: solo la inmediata
transferencia de recursos y responsabilidades podria solventar los
problemas sociales, politicos, y administrativos del sistema democratico
venezolano. Estos nuevos actores politicos incluso se presentaron como un
movimiento de vanguardia cuyo proposito fundamental era liderizar el
cambio politicos del pais. En una serie de declaraciones conjuntas los
gobernadores tambien demandaron la reforma del sistema electoral asi como
la ley de partidos politicos. Estas reformas, segun ellos, tendrian como
consecuencia hacer a los politicos en el congreso mas responsables frente
a sus electorados regionales, y por lo tanto, permitiria dinamizar el
proceso de descentralización.

La presion que la asociacion de gobernadores ejercio sobre el congreso, la
baja percepcion de la opinion publica de los partidos politicos
tradicionales, y en terminos mas generales, la naturaleza de la crisis
politica que surgio despues de las dos fallidas intervenciones militares,
obligaron a los lideres partidistas a iniciar la descentralización
administrativa. Despues de la salida de Perez, y durante la presidencia de
Ramon J. Velasquez, la transferencia de los servicios de salud fueron
aprobados para los estados de Anzoategui, Aragua, Bolivar y Falcon, asi
como tambien la descentralización de los cuidados diarios para ninos y
ancianos para el estado Aragua. Durante ese mismo ano el senado recibio
deiciseis peticiones de descentralización relacionados con los servicios de
educacion, salud, agricultura, vivienda, deporte, y nutricion. La mayor
parte de estas peticiones fueron aprobadas entre 1994 y 1995 en un
congreso electo con un sistema electoral diferente y con una distribucion
de fuerzas distinta a la del periodo de Carlos Andres Perez. Seria
interesante ver si la reforma electoral en Venezuela ha hecho que cambien
los incentivos de los senadores con respecto al proceso de
descentralización durante el periodo de Rafael Caldera. Mi intuicion es que
los cambios no han sido significativos durante el presente gobierno.

IV

La descentralización ha sido vista como una alternativa magica para
incrementar la capacidad del estado en Venezuela y como un mecanismo para
hacer a los politicos mas responsables frente a las demandas de los
ciudadanos. Esto, sin duda, puede ser cierto. Pero reformas
institucionales, como la descentralización, no son simples programas que
podemos planificar en abstracto e imponerlos desde arriba. Una de las
principales caracteristicas de la descentralización es que abarca complejas
negociaciones entre los politicos, tanto a nivel nacional como regional, y
que estos mismos actores estan limitados por ciertos arreglos
institucionales. De ahi que para entender las posibilidades de la
descentralización tengamos que comprender e identificar los elementos
institucionales que vienen dandole cuerpo a este proceso. En Venezuela la
descentralización ha estado influenciada sobremanera por variables
puramente politicas: el tipo de sistema de partidos y el sistema
electoral. Mas aun el "timing" de la descentralización tambien ha estado
determinado por las distintas crisis que ha experimentado la democracia
venezolana durante la ultima decada. La ley de descentralización se aprobo
justo despues del 27-F y la iniciacion de la descentralización
administrativa comenzo justo despues de las intentonas golpistas. Esto
significa que el proceso de descentralización -por la misma naturaleza de
la ley que fue aprobada- va a tener un caracter muy irregular.

Probablemente veamos al congreso decentralizando en momentos en los cuales
confronta algun tipo de crisis economica, politica, o social. Y en caso de
que decida decentralizar en la ausencia de este tipo de crisis
probablemente lo haga de una forma que proteja sus propios intereses, es
decir, decentralizando los servicios con los mismos problemas que venian
confrontando a nivel central. Otra conclusion que podemos derivar de este
analisis es que durante periodos de crisis el conflicto entre las regiones
y el poder central se va acentuar. Los gobernadores durante momentos de
crisis a nivel nacional van actuar oportunistamente para obtener arreglos
favorables para la descentralización de ciertos servicios publicos.

Hay tres formas de hacer menos irregular y problematico el proceso de
descentralización. La primera es igualar los incentivos a los cuales
responden los politicos tanto a nivel central como a nivel regional. La
mejor forma de hacer esto seria adoptando un sistema electoral uninominal.
Esto haria que los politicos en el congreso respondan a sus electorados
regionales. Creo, sin embargo, que en Venezuela se debate las bondades del
sistema uninominal sin tomar en cuenta una cantidad de problemas que puede
generar en terminos de gobernabilidad, como por ejemplo, el hecho que la
uninominalidad incrementa el riesgo de hacer las coaliciones politicas en
el congreso menos estables pues disminuye los beneficios -aunque tambien
elimina los excesos- de la disciplina partidista. La unimonalidad crearia
tambien un sesgo gigantesco hacia los estados frente al poder central.

Otra alternativa seria intentar cambiar por completo el marco
institucional de la descentralización. Eesta solucion la veo con cierto
escepticismo. Un nuevo marco institucional no nos garantiza que las
variables politicas sigan afectando el proceso de descentralización y
tampoco nos garantiza que el nuevo marco sea necesariamente mejor que el
anterior. La mejor forma de encaminar la descentralización en Venezuela
seria proponiendo un cambio sencillo pero importante a la ley de
descentralización. Un cambio que elimine los mecanismos de negociacion
entre cada uno de los gobernadores y el senado para la descentralización de
cada uno de los servicios. La irregularidad del proceso de
descentralización puede ser controlado si el congreso aceptara introducir
en la ley un cronograma de la descentralización y una serie de
requerimientos, que no importa con quien este negociando, esto es, no
importa si es el estado Carabobo o el estado Delta Amacuro, la
descentralización se va a realizar de la misma manera. Este compromiso
legal creado por el congreso ex-ante eliminaria las presiones politicas a
las cuales esta sometido actualmente el proceso de descentralización.

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